LA TIERRA Y LA CUESTION FISCAL EN LA DECADA DE LOS AÑOS 1850

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La implementación de proyectos de desarrollo exigía afrontar simultáneamente otros problemas claves como el de la tierra, que se relacionaba -a la vez- en forma estrecha con la cuestión fiscal o rentística. La necesidad de resolver estos problemas era esencial al mismo tiempo -como advertía Vicente Gregorio Quesada- para asegurar la propia existencia del Estado local.

Es preciso recordar aquí que, hasta finales de la década de 1830, Corrientes se había caracterizado por poseer un sistema fiscal relativamente sólido. A partir de entonces la situación endémica de guerras había desorganizado la estructura rentística local. Juan Gregorio Pujol era consciente de la gravedad del problema y en su correspondencia y pronunciamientos públicos la cuestión ocupa un lugar clave.

- La nacionalización de las Aduanas

En su pensamiento, el desorden fiscal se asociaba con la guerra y el peso de las milicias sobre el Estado local. Por otro lado, es preciso tener en cuenta que, en tanto el ordenamiento constitucional sancionado en 1853 nacionalizó las Aduanas, el problema se volvió particularmente urgente para las provincias que habían hecho de las rentas provenientes del comercio exterior su fuente principal de ingresos.

Como señalara Hernán Félix Gómez, en 1848 el total de las rentas de la provincia sumaba aproximadamente unos 330.000 pesos. De estos, 220.000 provenían exclusivamente de los derechos aduaneros.

Pero otra parte importante del resto de los Ingresos estaba también asociada al comercio exterior, como los provenientes de las multas de aduana o de la venta de mercaderías decomisadas. En 1853, la provincia perdió -además de sus rentas aduaneras- los Ingresos provenientes de los derechos de puerto y navegación.

El problema en Corrientes, como en el resto de las provincias confederadas, consistía entonces en generar las fuentes adecuadas de recursos propios y éstas debían partir de los Ingresos derivados de la propia producción local.

La cuestión era aquí, por otro lado, particularmente aguda por las propias características de provincia fluvial que signaban a Corrientes. Durante el Gobierno de Pujol se verificó una fuerte caída de los Ingresos del Fisco Provincial y esto se tradujo en la acelerada desvalorización de la moneda provincial₍₁₎. Estas circunstancias hacían urgente la reorganización del sistema fiscal correntino.

(1) Al respecto, véase Enrique Schaller. “Las Finanzas Públicas de la provincia de Corrientes durante la Organización Nacional (1810-1861)”, en las XVIII Jornadas de Historia Económica, Mendoza, 18 al 20 de Septiembre de 2002, Mesa 4 (“Finanzas y Moneda”), edición electrónica. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

El tema de los impuestos -al igual que en el caso de la organización departamental con el que por otra parte estaba estrechamente vinculado- constituyó un punto clave de fricción entre la Legislatura y el Ejecutivo Provincial.

- Oposición de la Legislatura al aumento de cargas impositivas

Este último procuró consolidar un sistema ordenado de percepción de Ingresos, pero se encontró con la oposición de la Legislatura que condujo estos intentos al fracaso. En principio, a través de un proyecto de ley presentado en Enero de 1854, el Gobierno de Pujol se propuso aumentar los impuestos policiales que gravaban distintos tipos de productos -como los cueros- al igual que otros de consumo habitual entre los pobladores.

Tiempo más tarde dictó un nuevo proyecto de ley de patentes. Posteriormente reorganizó las Oficinas de Colecturía y Contaduría General. Más adelante, avanzó en la conformación de una ley de contribución directa.

Sin embargo, la Legislatura rechazó los proyectos y se opuso sistemáticamente a gravar la producción local. Los representantes de la provincia insistían en que ésta debía continuar usufructuando los fondos aduaneros a los que -afirmaban- no debía renunciar.

En Enero de 1854 remitió dos leyes sobre impuestos al Poder Ejecutivo en las cuales autorizó al Gobierno a seguir usando recursos nacionales bajo el argumento de que sobre la provincia seguían gravitando el sostenimiento de la tropa de línea y el culto, que eran de incumbencia nacional.

En Mayo de 1855, el Congreso Provincial devolvió sin aprobar el Presupuesto de Gastos y el proyecto de ley de contribución directa, señalando que no era el momento de tratar esos asuntos.

En cierta medida también, la resistencia de los diputados revelaba la inercia de viejas prácticas y mecanismos políticos e institucionales característicos de los Estados rioplatenses de la primera mitad del siglo XIX.

Estos se habían desarrollado durante todo aquel período como Estados independientes y soberanos, delegando sólo aquellas funciones relacionadas con el ejercicio de la representación externa. Estos mecanismos todavía, y durante un tiempo prolongado, seguirían condicionando la acción y conducta de las clases dirigentes locales frente al Estado Nacional.

En gran medida también, a través de estos episodios, se manifestaba la falta de acuerdo entre los miembros de esas mismas clases dirigentes en torno a cuáles eran las potestades que podían ejercerse desde el Estado Nacional y cuáles desde el provincial₍₂₎.

(2) Sobre el funcionamiento de las estructuras institucionales antes y después de 1853, pueden confrontarse los textos de José Carlos Chiaramonte. “El Federalismo Argentino en la Primera Mitad del siglo XIX”; y Natalio Botana. “El Federalismo Liberal en Argentina”, ambos en Marcello Carmagnani. “Federalismos Latinoamericanos” (1993), pp. 81-132 y pp. 224-259, respectivamente. Ed. por Fondo de Cultura Económica, México. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

De todos modos, Pujol volvió a insistir subrayando la gravedad del problema fiscal. En su Mensaje a la Legislatura de 1854 destacaba que, una vez nacionalizadas las rentas aduaneras, la Administración no había contado más que con derechos municipales y policiales. Sólo había dispuesto -afirmaba- de la suma de 53.093 pesos, acordados a manera de subsidio por Urquiza a aquellas provincias que habían realizado Gastos en la campaña contra Juan Manuel de Rosas.

Para Pujol, el eje del sistema de Ingresos debía recaer en la contribución directa. Recién dos años después, en Febrero de 1857, logró que se reglamentase por primera vez este impuesto. Sin embargo, el intento de construir un sistema fiscal viable a partir de este tributo no dio resultado.

En el Mensaje que, como gobernador, Pujol remitía a la Cámara Legislativa a principios de 1859, hacía referencia explícita a la ley de contribución directa. Señalaba allí que dicho impuesto, que debía costear gran parte de los Gastos de la Administración, no había producido hasta el momento más de la cuarta parte del monto asignado en el cálculo de recursos. Para Pujol, ese mal tenía origen en la deficiencia de la propia ley que dejaba al arbitrio de los “capitalistas” la valuación de sus capitales₍₃₎.

(3) Señalaba en relación al pago de la contribución directa: “Este impuesto que por sí solo debía costear gran parte de los Gastos de la Administración, no ha producido hasta aquí más que la cuarta parte escasamente del monto asignado en el cálculo de recursos. Este mal tiene su origen en la deficiencia de la ley, que deja al arbitrio de los capitalistas la avaluación de sus capitales, lo que significa tanto como imponer una contribución voluntaria, es decir que el contribuyente dé lo que quiera, no lo que debe dar en proporción a la masa de bienes que posea” - en “Mensaje del Gobierno de la Provincia a la H.C.L. de la misma, con motivo de la apertura de la Legislatura del año 1859”, en “Corrientes en la Organización Nacional” (1911), tomo IX, pp. 21-34. Editorial Kraft, Buenos Aires. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

De esta manera se hacía evidente la imposibilidad de la provincia de regularizar el cobro de este impuesto en función de la falta de recursos humanos y materiales para llevar a cabo una adecuada tasación de las tierras.

En la perspectiva de Vicente Quesada, la imposición de la contribución directa era, además, parte esencial del intento de modernización de la estructura de poder local.

Como en otros casos latinoamericanos, la contribución directa se asociaba aquí con una “ideología fiscal” que procuraba avanzar hacia un sistema de rentas estatales más equitativo.

- Que la Nación cubra el déficit fiscal. El problema de la tierra

Por otro lado, la reforma de la estructura del poder provincial y del sistema fiscal aparecían -aunque no en forma explícita- estrechamente relacionadas: el monopolio de la violencia legítima y la desmilitarización a nivel local y la imposición de la contribución directa formaban parte de un mismo proyecto de transformación de la sociedad correntina.

Sin embargo, ya por entonces, algunos miembros de la élite dirigente proponían otro tipo de soluciones que se generalizarían años más tarde. Wenceslao Díaz Colodrero, diputado por la provincia al Congreso de Paraná, sugería que para resolver el problema presupuestario se procediese como en otras provincias, que iban a llenar el déficit de su Presupuesto solicitando fondos del Estado Nacional₍₄₎.

(4) Wenceslao Díaz Colodrero a Juan Pujol, Paraná, 8 de Junio de 1858, en “Corrientes en la Organización Nacional” (1911), tomo VIII, pp. 138-139. Editorial Kraft, Buenos Aires. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

Por otra parte, en los reordenamientos fiscales posteriores a 1853, el problema de la tierra tenía una importancia esencial. No sólo por la relevancia que adquiría la contribución directa que gravaba, en verdad, los capitales en giro, sino porque los Ingresos por enfiteusis y venta de tierras se convertían en elementos fundamentales para la regulación de los Ingresos fiscales del Estado local frente a su déficit permanente.

Adicionalmente, en estos proyectos de transformación de la estructura social correntina que animaban la obra de gobierno de Pujol se encontraba la necesidad de generar condiciones propicias para el desarrollo de la agricultura y el asentamiento de poblaciones de inmigrantes.

También en este marco el régimen de propiedad de la tierra conservaba una relevancia central. Aunque en forma tímida, el Gobierno de la provincia trató de mantener controlado el proceso de enajenación de la tierra y evitar su transferencia acelerada y masiva al sector privado, así como los abusos que se cometían en su adjudicación. El objetivo era evitar un excesivo proceso de concentración de la propiedad asegurando un reparto gradual del suelo y estimulando la colonización.

Los proyectos de transformación de la estructura económica y social de la provincia alentados por Pujol requerían entonces de la conservación de parte de la tierra pública en manos del Estado para regular su traspaso en forma ordenada a manos privadas.

Con estos objetivos, en Febrero de 1855 propuso a la Legislatura un nuevo proyecto de ley agraria que tenía el propósito de estimular el reparto de la tierra pública a través de la enfiteusis. Pero la Cámara rechazó su iniciativa, señalando que los objetivos perseguidos por el gobernador estaban asegurados por la ley de enfiteusis de 1831₍₅₎.

(5) Actas de Sesiones de la Honorable Cámara Legislativa (H.C.L.), 17 de Febrero de 1855, foja 149. Es preciso tener en cuenta aquí que en 1856 vencía el período enfitéutico previsto en la ley de 1831. El gobernador solicitó entonces la autorización para llevar a cabo una nueva tasación de las propiedades. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

Una fuerte resistencia tuvo, posteriormente, el intento de llevar a cabo una nueva retasa de los campos con el objeto de actualizar su valor en función de los cambios experimentados en la situación económica de gran parte de la región₍₆₎.

(6) Hernán Félix Gómez ha señalado que el Gobierno local inició la acción antilatifundista en Corrientes al fijar en un máximo de cuatro leguas la suerte de estancia a enajenarse. Ver: Hernán Gómez. “Vida Pública del Dr. Juan Pujol (Historia de la provincia de Corrientes de Marzo 1843 a Diciembre 1859)” (1920). Ed. por J. Lajouane & Cia., Buenos Aires.

Hacia finales de la década, el Gobierno Provincial procuró eliminar el sistema de enfiteusis y reemplazarlo por la venta de tierras.

En este contexto, es importante tener en cuenta -una vez más- que la cuestión de la tierra pública debe analizarse en función de dos aristas: por un lado -como ya señalamos- era importante para la élite gobernante regular su privatización para favorecer el desarrollo de una sociedad basada en el predominio de la pequeña propiedad; por otro, era fundamental, en vistas al fracaso del sistema fiscal basado en la contribución directa, que su venta generase recursos genuinos para el Fisco.

Progresivamente, este segundo propósito fue ganando espacio sobre el primero. En Noviembre de 1860, en su discurso ante la Cámara Legislativa, el gobernador José María Rolón señalaba los graves perjuicios que acarreaba el entonces vigente sistema de denuncias de las tierras públicas.

Para contrarrestarlo, el Gobierno proponía declarar nulas las ventas llevadas a cabo antes de la obtención definitiva de los títulos de propiedad o enfiteusis. Acusaba así el gobernador a quienes estaban en posesión de las tierras sin “más títulos ni derechos” que una simple denuncia.

Además, insistía en destacar las pérdidas que causaba al Erario Público la vigencia de la ley de enfiteusis de 1831. Esta favorecía -recalcaría- particularmente a aquellos hacendados que trataban de hacerse de la tierra sin desembolsar el capital₍₇₎.

(7) Señalaba el gobernador: “Un hacendado no se resuelve con facilidad a emplear una parte de su capital en la compra del terreno, pudiendo poseerlo sin esa erogación por espacio de 22 años, que es el último término de la ley de enfiteusis” - “Mensaje del Gobernador de la provincia a la Honorable Cámara Legislativa”, en “La Unión Arjentina”, del 1 de Diciembre de 1860, Año II. // Citado por Pablo Buchbinder. “Caudillos de Pluma y Hombres de Acción (Estado y Política en Corrientes en Tiempos de la Organización Nacional)” (2004), Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires.

La voluntad de intervención del Gobierno en el mundo rural incluyó también otro tipo de medidas. Por ejemplo: estableció una serie de disposiciones tendientes a limitar los amancebamientos y evitar la organización irregular de las familias separando y legitimando las relaciones.

Procuró avanzar en la organización de una policía de campaña y en Julio de 1853 designó fiscales de distrito, funcionarios con incumbencias también policiales que debían responsabilizarse por la conservación de la seguridad y el orden público. Todos estos funcionarios debían tener ocupación conocida y tenían potestades sobre jefes y oficiales departamentales.

Pero todas estas iniciativas tuvieron un éxito relativo debido a la permanente oposición de diversos actores sociales asentados en la campaña. El fracaso de los proyectos de Pujol se explicaba a partir de la imposibilidad de romper con la fuerte autonomía de los Departamentos.

El eje del problema residía en la imposibilidad del Gobierno local de revertir la correlación de fuerzas existente a nivel departamental que le era notablemente desfavorable. Los límites impuestos por la geografía y la dinámica adquirida por la región del sur ponían barreras muy nítidas a la acción del Gobierno Provincial.

Esto incidía -a la vez- en forma negativa sobre su capacidad para imponer reformas sustanciales en el funcionamiento de la vida política y administrativa.