UN PROBLEMA IRRESUELTO: ¿CUAL ES EL LIMITE DEL GOBIERNO CENTRAL?

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I.- Antecedentes nacionales

España implantó en América un régimen centralizador, durante el cual el recurso de las intervenciones fue naturalmente innecesario pero, no obstante la unidad fijada por las leyes, regionalismos bien definidos constituyeron la esencia del vasto imperio.

Las largas distancias y las difíciles comunicaciones obligaron a las ciudades a padecer una vida aislada, propicia al florecimiento del espíritu local y germen de inevitables variedades.

Así, las ciudades que durante la colonia se levantaban en el actual territorio argentino sirvieron de núcleo a las catorce provincias, todas ellas datan del momento inicial de la conquista española -con excepciones de Catamarca y Paraná- fundadas en 1683 y 1730, respectivamente.

Cada ciudad era gobernada por un Cabildo, que extendía su jurisdicción sobre el territorio circundante quitado a los indios. Nuestras autonomías provinciales reconocen, pues, origen municipal.

Los regionalismos coloniales diseñaban las futuras provincias, pero no la futura República. Durante dos siglos y medio el Litoral argentino formó una división administrativa con cabeza en Buenos Aires, constituyendo una división aparte el Interior, menos la región de Cuyo, que estuvo anexada a Chile.

En 1776, el Virreinato del Río de la Plata -con capital en Buenos Aires- reunió bajo una sola jurisdicción todo el país y además a Bolivia, Paraguay y Uruguay. En 1782 y 1783 el Virreinato fue subdividido en Intendencias, tres de las cuales correspondieron al país: una abarcaba a Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes; otra, a Córdoba, San Luis, Mendoza, San Juan y La Rioja; y la tercera, a Santiago del Estero, Tucumán, Catamarca, Salta y Jujuy.

Dentro de cada Intendencia se respetó la personalidad de sus elementos constitutivos y se establecieron jerarquías entre ellos, dándose el nombre de Provincias a las regiones adjuntas a las ciudades capitales, o sea, a Buenos Aires, Córdoba y Salta, asiento de los intendentes, y quedando como simples territorios las regiones subordinadas a las otras ciudades, verbigracia Corrientes, La Rioja, Jujuy.

La Revolución de Mayo, realizada por el pueblo de Buenos Aires, pretendió que el caduco Virreinato se constituyese en Nación, confiando demasiado en la consistencia de vínculos antiguos sólo en siete lustros. Desde 1810 hasta 1820, mientras el Gobierno de las Provincias Unidas del Río de la Plata procuraba afianzar la unión entre los diversos núcleos, los territorios de que eran cabeza las viejas ciudades comenzaron a ejercer la plenitud de sus derechos políticos, colocándose en el mismo plano de Buenos Aires, Córdoba y Salta.

Este proceso se verificó con el acuerdo del Gobierno General o sin él. En 1813, las autoridades centrales crearon la Provincia de Cuyo, con capital en Mendoza; acordaron igual jerarquía a Corrientes y a Entre Ríos -cuya capital fue Concepción del Uruguay hasta 1821- e instituyeron la Provincia de Tucumán, de la que pasaron a depender Santiago del Estero y Catamarca.

En 1818, Santa Fe se proclamó Provincia por sí misma y, dos años después, siguieron su ejemplo San Luis, San Juan, La Rioja y Santiago del Estero.

En 1820, velando por el afianzamiento de sus derechos, las Provincias disolvieron el Gobierno Central, que se empeñaba en implantar el régimen unitario. Catamarca se declaró Provincia en 1821 y Jujuy en 1834.

Desde 1820 hasta 1852 rigió un inculto federalismo, apenas interrumpido por la fugaz presidencia de Bernardino Rivadavia. En teoría, las provincias eran Estados independientes que delegaban en el gobernador de Buenos Aires el manejo de las Relaciones Exteriores, pero en la práctica influían constantemente unas sobre otras por medio de guerras y tratados, declarando siempre la voluntad de formar una sola nación, vinculadas como estaban, entre otras cosas, por las luchas que sostuvieron unidas contra España primero y contra Brasil luego.

En 1831, las cuatro provincias del Litoral firmaron un tratado de alianza ofensiva y defensiva contra cualquier agresión que amenazase su integridad o independencia y, a poco, los demás pueblos se adhirieron al tratado. Al final de este período, el gobernador Juan Manuel de Rosas fue designado Jefe Supremo de la Confederación Argentina, con facultades extraordinarias a los efectos de la defensa del federalismo.

Rosas respetó la vida interna de las provincias, pero intervino en ellas cada vez que hubo pronunciamientos contra la autoridad que representaba.

En 1852, el gobernador de Entre Ríos, general Justo José de Urquiza -aliado para el caso con el gobernador de Corrientes, el presidente del Uruguay y el emperador del Brasil- derrotó en la batalla de Caseros al general Rosas y anunció al país el propósito de fijarle bases firmes en una Constitución Federal. Desde ese año las intervenciones se ejecutan con arreglo a normas jurídicas preexistentes.

II.- El Acuerdo de San Nicolás y la Constitución de 1853

Al día siguiente de Caseros, Urquiza declaró que con la caída de Rosas quedaban satisfechas las exigencias de la razón y la justicia, y agregó que el olvido de los agravios y la confraternidad y fusión de los partidos formaban los letreros de las divisas libertadoras.

Esta declaración encerraba un pensamiento político de suma importancia: el de organizar el país tomando como base las Legislaturas y los gobernadores existentes.

Los gobernadores del Interior, que habían observado taimada actitud en la reciente lucha, aceptaron complacidos el programa que facilitaba su permanencia en el poder, y se dispusieron a prestar al jefe victorioso la adhesión verbalista y detonante con que habían adulado al caído.

Pero junto a Urquiza pensaban de otra manera los antiguos unitarios. Eran los hombres educados en la expatriación, que no tenían intereses ni vinculaciones que defender en la República y en quienes, tales circunstancias, unidas a la amargura del alejamiento, habían encendido ideas más radicales.

En nombre de la libertad, a la que rendían un culto romántico y a veces impreciso, extendían a los Gobiernos vitalicios de las provincias el desconocimiento pronunciado contra Rosas: ¿Por qué habían de respetarse los aliados de éste, afectados de sus mismos vicios?

Tales ideas hallaron eco en Buenos Aires, aunque por diverso motivo. Urquiza había realizado la promesa de abrir los ríos interiores, destruyendo así el monopolio de la Aduana porteña, y ello fue causa de que las clases pudientes -alcanzadas por la medida- se alistasen en la oposición.

Prosiguiendo el cumplimiento de sus propósitos, Urquiza reunió en San Nicolás a los gobernadores, con los cuales firmó el Acuerdo del 31 de Mayo de 1852. En virtud de este tratado, debía convocar un Congreso General Constituyente, constituido por dos diputados de cada provincia, debiendo ejercer entretanto varias atribuciones nacionales. Entre ellas figuraba la siguiente, relativa al derecho de intervención:

“Si, lo que Dios no permita, la paz interior de la República fuese perturbada por hostilidades abiertas entre una u otra provincia o por sublevaciones armadas dentro de la misma provincia, queda autorizado el Encargado de las Relaciones Exteriores para emplear todas las medidas que su prudencia y acendrado patriotismo le sugieran para restablecer la paz, sostener las autoridades legalmente constituidas, para lo cual los demás gobernadores prestarán su cooperación y ayuda"₍₁₎.

(1) Artículo 14 del Acuerdo, en: “Registro Oficial de la República Argentina que comprende los documentos expedidos desde 1810 hasta 1873” (1882), tomo III, p. 15. Ed. diario “La República”, Buenos Aires. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo I: “Formación del texto constitucional”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.

Buenos Aires protestó contra el Acuerdo y se separó de las demás provincias después de la insurrección del 11 de Septiembre de 1852. En 1854 dictó una Constitución, en la cual declaraba ser un Estado con el libre ejercicio de su soberanía interior y exterior, mientras no la delegase expresamente en un Gobierno Federal. Las otras provincias mantuvieron el Gobierno de la Confederación y le dieron formas orgánicas en la Constitución del 25 de Mayo de 1853.

Gobernó el Estado de Buenos Aires -en dos ocasiones- el doctor Valentín Alsina, varón grave y probo, tieso y terco en la tradición rivadaviana y representante exaltado de las ideas localistas. La Confederación, por su parte, nombró presidente al general Urquiza. Una y otra entidad quedaron frente a frente, pero presintiendo que terminarían por unirse; y hubo partidarios del Estado de Buenos Aires dentro de la Confederación y partidarios de ésta dentro de aquél.

Las designaciones de “porteños” y “provincianos” con las que se distinguían unos de otros, resultaron por tal manera un poco impropias y fue necesario crear nuevas denominaciones: los hombres que gobernaban el Estado de Buenos Aires formaron el partido Liberal y los de la Confederación -no obstante haberse proclamado la fusión de todos los partidos- se agruparon en el partido Constitucional, al que el pueblo siguió llamando “Federal”, como antes había denominado al que siguió a Rosas.

En la Constitución de 1853, el régimen de las intervenciones fue establecido en los siguientes términos:

“El Gobierno Federal interviene con requisición de las Legislaturas o gobernadores provinciales -o sin ella- en el territorio de cualquiera de las provincias, al solo efecto de restablecer el orden público perturbado por la sedición o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior”.

Esta fue la letra del artículo 6^to., que se mantuvo durante la subsistencia de la Confederación. El Gobierno de Urquiza intervino varias veces en ejercicio de ese precepto, conforme también había tenido que intervenir antes con arreglo a la atribución conferida por el Acuerdo de San Nicolás.

III.- Disidencia entre Sarmiento y Alberdi

El 1 de Mayo de 1852, Alberdi había publicado en Valparaíso sus famosas “Bases” para organizar la República y, halagado por el buen éxito de su obra, la completó con un proyecto de Constitución, en el cual expuso una fórmula sencilla y clara para regir las intervenciones: la Nación debía garantir a las provincias el sistema republicano, la integridad de su territorio, su autonomía y paz interior, así como la estabilidad de sus Constituciones, con tal de que no contrariasen a la Constitución Nacional, a cuyo fin las revisaría el Congreso antes de que quedaran sancionadas; la Nación respetaría la vida interna de las provincias, pero podría intervenir sin requerimiento en el territorio de ellas al solo efecto de restablecer el orden perturbado por la sedición₍₂₎.

(2) Alberdi. “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina”, en: “Obras Completas de J. B. Alberdi” (1886), tomo III, p. 560. Ed. La Tribuna Nacional, Buenos Aires. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo I: “Formación del texto constitucional”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.

El Congreso Constituyente, que alcanzó a conocer esta parte del proyecto de Alberdi, redactó el texto en forma bien distinta, según se ha visto. Añadió una nueva causa para intervenir -la acción externa que amenazara la seguridad nacional- y especificó cómo podría intervenirse: por requerimiento legislativo, por requerimiento del gobernador y sin requerimiento.

La redacción fue desacertada. La ambigüedad de las palabras originó confusiones en las ideas, agravadas porque en el Congreso Constituyente nadie explicó el nuevo texto.

Dos interpretaciones cabían, antagónicas ambas y por tanto probable fuente de discordias: según uno de los criterios, era dable entender que toda intervención debía resolverse por requerimiento de la Legislatura que, únicamente cuando ésta estuviere imposibilitada de actuar podría hacerlo el gobernador y que sólo cuando la imposibilidad también alcanzara a dicho funcionario, podría intervenirse sin requerimiento.

¿No implicaba de suyo una gradación la enumeración del texto? ¿No significaba afianzar las autonomías el reconocer que sólo a sus órganos más importantes -las Legislaturas- correspondían decidir cuándo era necesaria la ayuda federal?

Conforme a este criterio, la Intervención por requerimiento sería la regla y, la intervención no requerida la excepción. Según el otro, la enumeración del texto importaba simplemente establecer a cuáles órganos provinciales correspondía el derecho de requerir, pudiéndose entender, a lo más, que su propósito era hacer obligatoria la ayuda cuando mediase requerimiento y facultativa cuando faltase tal requisito.

Tan pronto como se fijó el texto, cada una de las posibles interpretaciones tuvo su vocero calificado, a quienes vinculaba la actuación común de proscriptos y a quienes separaba ahora el distinto partido que habían tomado en favor del Estado de Buenos Aires, el uno; y de la Confederación Argentina, el otro.

Sarmiento sostuvo la primera interpretación y Alberdi la segunda. Cada parte aparecía representada por la divergencia por el pensador de más pujanza y talento con que contaba. Por extraño destino, los dos representantes compartían -por el momento- el mismo suelo: Sarmiento estaba en Chile, expatriado por propia voluntad, después de haber actuado en Caseros y de nuevo opositor al Gobierno de su país; su antagonista, que no había hecho la campaña de Caseros, prolongaba en Chile su estada, pero ya comprometidas para con Urquiza su convicción y su pluma, conforme debían estarlo naturalmente por sostener éste las ideas pregonadas en las “Bases”.

En Septiembre de 1853 aparecieron los “Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina”, obra que Sarmiento escribió con el fin de ensalzar todo lo procedente de la Constitución de Estados Unidos y de censurar cuánto provenía de otras fuentes, en especial de las “Bases”.

Al comentar el artículo 6^to., Sarmiento advirtió que el precepto era de una grave trascendencia y apuntó las derivaciones -a su juicio- erróneas a que podía conducir. Temía que la tendencia de todo Gobierno Central a extender su jurisdicción hallase fácil alimento en las extensas atribuciones que se le confiaban.

Si las autoridades federales pudiesen decidir intervenciones sin requerimiento de la Legislatura o del gobernador, no obstante existir ambos poderes, no habría regla fija y salvadora en la organización pública.

En el curso de los acontecimientos ocurriría frecuentemente que las autoridades emanadas del sufragio en una provincia fuesen, en cuanto a tendencias políticas, antipáticas a las autoridades federales, emanadas del sufragio de otra época. Este antagonismo constituye una de las ventajas del sistema federativo, porque impide la preponderancia absoluta de una sola opinión; pero era necesario precaverse contra posibles desmanes del Poder Ejecutivo Nacional, que estaría dispuesto a entrometerse allí donde hubiera oposición a sus ideas, obstáculo a sus miras de partido o resistencia a sus influencias personales, todo con el objeto de sofocar sediciones, objeto de difícil definición, porque, ¿cuáles requisitos constituirían la sedición en una provincia para que su existencia fuese verificada por un Gobierno colocado a centenares de leguas de distancia?

Tales condiciones justificaban su tesis que, felizmente, según su parecer, tenía asidero en el mismo texto y estaba de acuerdo con el sentido común y la preeminencia de las Legislaturas. Concretábase la tesis en la siguiente fórmula:

“Mientras exista la Legislatura constitucional de una provincia y ella no requiera la intervención del Gobierno Federal, el caso de sedición no existe; a falta de Legislatura, por estar impedida de reunirse, el gobernador de una provincia puede requerir la intervención, y sólo a falta de estas dos autoridades -la una en pos de la otra- por haber sido derrocadas, el Gobierno Federal podría obrar sin requisición, al solo objeto de restablecerlas”.

Y agregaba que “toda otra interpretación destruiría el federalismo y entronizaría lo arbitrario”₍₃₎.

(3) Sarmiento. “Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina” (1895), en: “Obras de D. F. Sarmiento”, tomo VIII, p. 258. Imprenta Mariano Moreno, Buenos Aires. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo I: “Formación del texto constitucional”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.

Alberdi refutó al punto esta tesis. El texto -afirmó de modo rotundo- asimila completamente los casos de requerimiento y de no requerimiento frente a las sediciones, y no establece diferencia entre el de la Legislatura y el del gobernador₍₄₎.

(4) Alberdi. “Estudios sobre la Constitución Argentina de 1853”, en: “Obras Completas de J. B. Alberdi”, tomo V, p. 194. Ed. “La Tribuna Nacional”, Buenos Aires. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo I: “Formación del texto constitucional”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.

Los antagonistas anticiparon en la controversia ideas que habían de ser vitales para los partidos en lucha. A los hombres del Estado de Buenos Aires les convenía que el Gobierno Federal fuese lo más limitado posible, débil y pobre; los hombres de la Confederación Argentina pugnaban porque fuese lo más amplio posible, fuerte y rico.

Las tesis adversas encontraron, pues, campo propicio para extenderse y llegaron a constituir doctrina en el Estado de Buenos Aires y la Confederación: tesis contradictorias, doctrinas incompatibles que, adueñándose de los corazones harían derramar sangre en los campos de batalla.