La Casa de Contratación

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Sólo en los primeros años de la ocupación del continente se dedicó el Rey personalmente a los asuntos indianos, y aún entonces delegó gran número de tareas en la Casa de Contratación de Sevilla. Esta fue perdiendo atribuciones progresivamente a beneficio del Consejo de Indias y, al terminar el siglo XVII carecía de mayor significación. Constituyó una especie de ministerio de comercio para las Indias, reguló el sistema de flotas y galeones y durante el siglo anterior fue también Tribunal de Comercio₍₁₎.

(1) Citado por Carlos Floria y César A. García Belsunce. “Historia de los Argentinos” (1971), tomo I, capítulo 6: “Hacia la creación del Virreinato (1700-1776)”. Ed. Larousse Argentina, Buenos Aires, 1998.

Este se separó de la Casa en 1583 y la mayor parte de las actividades comerciales las compartió con un ente gremial integrado por los grandes comerciantes que monopolizaban el comercio con América, denominado Consulado. A principios del 1600 se creó el Consulado de Lima, entidad equivalente a la sevillana, y que dominó los intereses comerciales del Virreinato.

- Antecedentes

Poco puede dudarse, que uno de los acicates fundamentales para la erección de la Casa de Contratación, fueron las Bulas Alejandrinas. A través de ellas, el Papa prohibió comerciar y residir en las Indias sin la autorización previa de los Reyes Católicos, concediendo el monopolio comercial a Castilla, y la exclusividad de residencia a los castellanos₍₂₎.

(2) Darío López Villagra y Dardo Rodolfo Ramírez Braschi, “Estudio de las Instituciones indianas (desde nuevas perspectivas del aprendizaje)”. Coord.: Universidad Nacional del Nordeste. Ed. ConTexto, Resistencia, 2016.

Para centralizar y controlar ese comercio, junto al trasiego de pasajeros, se hizo necesaria la creación de una Institución que se pusiera al frente. Esta Institución fue la Comisión de Contratación, primer paso para la formación de un sistema administrativo, que debía tener, como fin último, el pleno control comercial de las Indias. La misión de ponerla en funcionamiento fue encomendada a Rodríguez Fonseca, quien ya había organizado el segundo viaje de Colón y se había encargado del control de toda la relación con las nuevas colonias, hasta la fundación de la Casa de Contratación, en 1503.

La exclusividad del comercio y la navegación era practicada, también, por todas las potencias. Para su organización, se tenía conocimiento de antecedentes, de los que se pudo tomar alguna orientación, unos ejemplos, de los que detallamos algunos a continuación:

- Instituciones, de corte similar, fueron creadas en la Antigüedad clásica, en las ciudades-puerto del Mediterráneo y, en las fronterizas que ejercían de factorías para polis, como las griegas, la fenicia y Roma. Con ellas, se regulaba el comercio entre esas ciudades y sus metrópolis.

- También, en determinadas ciudades del Imperio Bizantino, desde el siglo XV, se erigieron Instituciones destinadas a controlar y gestionar los depósitos que se realizaban en los intercambios comerciales entre bizantinos y persas.

- En la Inglaterra de principios del siglo XVI, por ejemplo, también se fijaron puertos para los negocios de lana, los llamados staple.

- A su vez, en el mismo tiempo, árabes y portugueses hacían lo propio, para controlar el comercio, con sus factorías del Atlántico y del Indico.

- Fundación y carácter

En 1502, se presentó la primera propuesta, bien documentada, que ya sugería la fundación de una Casa, en Sevilla, en la que se almacenaran las mercancías cuyo origen o destino fuesen las Indias. Ya, en ese momento, se pensaba que podía estar regida por un factor, un tesorero y dos contadores, fórmula que, de forma parecida, se estableció finalmente. Y es que, en efecto, un año más tarde, en 1503, los Reyes Católicos dispusieron su fundación y dictaron las primeras veinte Ordenanzas, en las que se establecía, para responsabilizarse de su gestión, la necesidad de un Factor, un Tesorero y un Escribano-contador.

La Casa de Contratación se convirtió, así, en la primera Institución administrativa creada en España, ex profeso, para regir aspectos concretos de la vida indiana. Su tarea consistió, fundamentalmente, en constituirse como la representación intermediaria, del Estado, en el comercio con las colonias, siendo la encargada del despacho de la Flota y, sobre todo, de la custodia de las mercancías reales. No obstante, asumió también funciones de otra índole, como docentes, técnicas, administrativas y hacendísticas.

Su marco geográfico de actuación incluía, no sólo las Indias, sino también las islas Canarias, Berbería y la costa de Africa. En todos esos territorios, su objetivo era doble: fomentar el comercio y conseguir el monopolio real de éste. Para conseguirlo, hacía las veces de depósito de las mercancías y de los pertrechos navales, que controlaba y obligaba a mantener en buen estado; registraba todas las operaciones de comercio que se establecían desde la metrópoli con aquellos territorios ultramarinos; e, incluso, elegía a los capitanes de navegación y les preparaba para ello.

- Evolución

La Casa de la Contratación, obviamente, se fue adaptando, en la medida en la que el Imperio crecía y se transformaba. Así, evolucionó, ampliando sus funciones a lo largo de los años, en los que funcionó. La necesidad de adaptarse fue tal que, ya en 1504, sólo un año después de su creación, fue necesaria la redacción de unas segundas Ordenanzas, en las que, en realidad, se hizo un compendio de todas las disposiciones que, hasta el momento, existían para las Indias, tanto económicas como administrativas.

Su ámbito de aplicación afectaba a todos los sujetos que, de una forma u otra, estuvieran directamente relacionados con el comercio indiano. Aún así, hacia 1508, la actitud intervencionista de la Corona en los negocios de las Indias, se intensificó. Con el fin de un mayor control, se comenzó a trazar el escenario jurídico más cómodo y útil para el Estado, creándose nuevos instrumentos legales, con más y novedosas Ordenanzas, que regulaban la que cada vez se hacía más compleja administración y gestión del comercio

Ejemplo de ello fueron, también, las Ordenanzas de Monzón, de 1510, ampliadas en 1511. Lo interesante de estas Ordenanzas era que, en ellas, se recogía un cambio conceptual de la Institución, para que dejara de ser la casa de negocios que, únicamente, buscaba el beneficio privado de la Corona (monopolio comercial) y pasase a convertirse en una Institución de gobierno, mucho más desarrollada, que fuera instrumento de control de todas las riquezas que generaba el comercio colonial.

A partir de entonces, las labores fundamentales comenzaron a ser de inspección, de registro de barcos, regulación de las mercancías de los particulares, lucha contra el fraude, control de pasajeros, cuidado de bienes de difuntos, aduanas y, además, funcionar como escuela de navegación. En resumen, se fijaron, definitivamente, las funciones y el modo de administración de la Casa de Contratación que, salvo pequeñas evoluciones, se mantuvo, con ese esquema y carácter, hasta el siglo XVIII.

Es decir, toda la legislación que siguió dictándose, para ella, no fue más que un complemento a ese concepto de Institución de gobierno que afloró, por primera vez, en este momento. Así pues, para mediados del siglo XVI, la Institución ya estaba bien organizada. Como Organismo administrativo, sus funciones estaban perfectamente definidas, al igual que sus labores como Institución consultiva, que le facultaba para proponer medidas sobre organización y desarrollo del comercio.

Sólo cabe señalar que, al final, por ejemplo, se le añadieron encomiendas, como la de ejercer de Oficina hidrográfica o de universidad de navegantes, a cuyo frente se encontraba el Piloto Mayor. Todo ello se consolidó con las Ordenanzas de 1552, a partir de las cuales se reformaron y reorganizaron más de 200 capítulos, creando todo un Cuerpo legal en los que se recogían las normas generales que debían regir el gobierno de la Casa de Contratación.

Gran parte de ellos, eran Reglamentos, referidos a la navegación y a los navegantes, entre otras cosas, intentando impedir el desarrollo del contrabando. De hecho, la actividad más antigua de la Casa de Contratación, que, como se ha visto, ya era el registro de personas que iban a las Indias, se hizo, especialmente importante, para asegurar el cobro de impuestos y el pago aduanero.

La aplicación de medidas de control, como éstas, tenía como fin último evitar el contrabando en la medida de lo posible, dado las altas tasas de esta actividad delictiva que se estaban padeciendo, con el trasiego de personas. Alguna novedad reseñable más, puede ser que, en 1557, se creó el cargo de Presidente de la Institución, con la intención de conseguir que alguien coordinara las funciones del Factor, del Tesorero y del Contador. En realidad, su principal función acabó consistiendo en promover el despacho de las Flotas. 

- La Casa de Contratación como Tribunal de Justicia

Desde el primer momento, los Oficiales de la Casa de Contratación, fueron dotados de jurisdicción, en todo lo referente a cuestiones mercantiles, sin existir una clara delimitación de sus poderes. De esa forma, muy pronto, comenzaron a actuar como Tribunal de Justicia, tanto en casos de ese tipo y en aquellos en los que se producía una infracción de sus Reglamentos internos.

Se estableció, como un nuevo Tribunal, con competencias definidas y jurisdicción civil y criminal, tal como quedó reflejado en la Pragmática de 1511. Ahora bien, no fue, hasta 1539, cuando se dispuso un Cuerpo legal bien estructurado y suficiente, con unas Ordenanzas que sentaron bases para las redactadas posteriormente, en 1552. Luego, éstas de 1552, se utilizarían en adelante para desarrollar todas las leyes posteriores concernientes a la Casa de Contratación y su jurisdicción.

Concretando, ostentaba la jurisdicción exclusiva en materia civil, para causas relacionadas con la Real Hacienda, el comercio y la navegación con las colonias, así como en asuntos penales, que tuvieran relación con infracciones cometidas contra las Ordenanzas de la Institución y los delitos cometidos a bordo de las naves. En caso de apelación a sus fallos, en cualquiera de este tipo de litigios, ésta era elevada, de forma directa, al Consejo de Indias.

De todas formas, en el año 1543, se produjo un recorte de competencia en materia civil, al concederse la creación del Consulado de mercaderes de Sevilla. Con este nuevo órgano, reconocido para que los mercaderes defendieran sus derechos frente a los que no lo eran, también asumían competencias judiciales entre sus miembros, los Cónsules, que se hacían cargo, así, de todos los litigios civiles, concernientes a las actividades de sus miembros.

Con ello se pretendió la agilización de los procedimientos, de forma que fueran cada vez más breves y sencillos y no todo recayera en una, cada vez, más saturada Casa de la Contratación. Y es que, efectivamente, el aumento de litigios era proporcional al incremento en el número de operaciones comerciales.

Sea como fuere, hacia 1546, el cargo de Fiscal y, luego, Juez Asesor, adquirió gran poder e influencia dentro de la Casa de Contratación, de manera que, hacia 1583, se creó la Sala de Justicia de la Casa de Contratación. Esta quedo conformada, en principio, con dos Oidores, repartiéndose, uno, los temas administrativos, y, otro, los temas judiciales. Ambos Oidores, luego transformadas sus competencias en Salas concretas de Justicia, mantenían el Presidente como vínculo. 

- Breve evolución de la Casa de Contratación

Durante el reinado de Felipe II, hizo su aparición el elemento aristocrático en los cargos burocráticos de la Casa de Contratación, tal y como ya se había generalizado, en las Indias, con la venta de oficios. En 1625, se creó el oficio de Alguacil Mayor con carácter perpetuo, pudiendo ser enajenado y renunciado por el titular, a su antojo.

Ese sistema, de venta y renunciación de oficios, acarreó, a la larga, además, la venta de plazas futuras, que quedaban, así, restringidas, y la aparición de plazas supernumerarias. Lo anterior ocurrió, precisamente, a lo largo de un siglo, en el que la Casa fue perdiendo parte de sus competencias y labores, limando su fuerza interior y desinflándose de contenidos. De hecho, por ejemplo, a mediados del siglo XVII, ya había perdido, prácticamente, toda iniciativa, en lo concerniente a la dirección de los asuntos comerciales indianos, yendo a remolque del Consulado y convirtiéndose en una mera intermediaria entre la Corona y el Consulado.

Tanto es así que, según Chaunu (1923-2009)₍₃₎, en el último cuarto del siglo, la Institución ya no era capaz, siquiera, de hacer respetar, a los comerciantes, los intereses de la Corona. Justo, en esas fechas, finalizando el siglo XVII y, más concretamente, desde 1680, Cádiz asumió el papel de capital del monopolio comercial, por razones y ventajas obvias, que ofrecía su ubicación geográfica y puerto.

(3) Pierre Chaunu, fue un historiador e hispanista francés, especialista en la América española e historia social y religiosa de Francia, de los siglos XVI, XVII y XVIII.

No obstante, no fue hasta 1717, que se trasladó, allí, la Casa de Contratación. A partir de entonces, la aparición de compañías comerciales, junto a la concesión y autorización a extranjeros para poder intervenir en el lucroso trasiego económico colonial, previa naturalización, hicieron ya imposible el mantenimiento del monopolio comercial, por parte de la Casa de Contratación, de forma que, a fines del siglo XVIII, se suspendieron sus actividades.