El Real y Supremo Consejo de Indias

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Inmediatamente después del rey, en dignidad y atribuciones, venía el Consejo de Indias, creado en 1524. Organo asesor del monarca y vocero de su voluntad en asuntos americanos, tenía plenas facultades administrativas y judiciales₍₁₎.

(1) Citado por Carlos Floria y César A. García Belsunce. “Historia de los Argentinos” (1971), tomo I, capítulo 6: “Hacia la creación del Virreinato (1700-1776)”. Ed. Larousse Argentina, Buenos Aires, 1998.

La actual división de poderes que distingue a la organización constitucional de los Estados modernos fue una creación del siglo XVIII y por ende era desconocida en aquel tiempo. Las actividades del Estado se distinguían entonces por funciones y éstas eran fundamentalmente cuatro:

1.- Gobierno, que comprendía la tarea legislativa, el nombramiento de funcionarios, capitulaciones, mercedes, etc.; en fin, todo lo que hoy se entiende por “Administración del Estado”, con exclusión de los aspectos impositivos, financieros y militares.

2.- Justicia, o sea el ejercicio de la actividad judicial.

3.- Guerra, que abarcaba todo lo relativo a la organización y defensa de los reinos de la Corona; y

4.- Hacienda, comprensiva de la organización y administración financiera e impositiva del Reino.

Contra lo que es usual en nuestra época, estas funciones no eran atribuidas con exclusividad a distintos órganos o funcionarios. Por el contrario, la mayor parte de estos desempeñaban varias de las nombradas funciones. Por ejemplo, los gobernadores tenían funciones de Gobierno, Guerra y Justicia; las Audiencias, de Gobierno y Justicia; los Cabildos, de Justicia, Gobierno y Hacienda; y así sucedía en casi todos los casos.

Este sistema, que puede parecer caótico visto superficialmente, no lo era en realidad y respondía a una estructura coherente. Al acumular diversas funciones en un mandatario se producía simultáneamente la diversificación de cada función entre varios de ellos, de modo que resultara un recíproco control entre los diversos magistrados y funcionarios. No existía entre ellos una estricta dependencia. El virrey podía dar órdenes a los gobernadores, pero éstos no eran nombrados por aquél, sino por el Consejo de Indias, y podían comunicarse con éste sin intervención del virrey. A su vez las resoluciones de los gobernadores podían ser revocadas por la Audiencia.

La clave del sistema residía en el concepto de equilibrio de las funciones -a diferencia de la separación moderna de poderes-, y este equilibrio se logró tan acabadamente que puede decirse que no existía entre las autoridades residentes en América una propiamente suprema, al punto que hoy se discute aún si la Audiencia era superior al virrey o éste a aquélla.

Esta carencia de autoridades supremas constituye, con la división de funciones, la característica fundamental del régimen político indiano. Esto ha hecho decir a Zorraquín Becú, que en el caso de la América hispánica no puede recurrirse a la imagen de la “pirámide jurídica” y que mejor debe representarse el sistema por una circunferencia cuyos rayos parten todos de la Corona, quedando cada autoridad en estado de interdependencia y a la vez con cierta autonomía funcional.

El Consejo de Indias reunía inicialmente todas las funciones mencionadas, pero ya en el siglo XVI perdió la mayor parte de las de Hacienda en beneficio del Consejo de Hacienda, y las de Guerra que pasaron a la Junta de Guerra. Agregaba en cambio una facultad importantísima que podía extenderse a las cuatro funciones y de la que también gozaron los magistrados de Indias en la esfera de su competencia: Asesorar al rey en todo lo que conviniese.

El Consejo era el máximo legislador de las Indias, se ocupaba del ejercicio del Real Patronato, de las divisiones territoriales, del nombramiento de los funcionarios y del cuidado de los indios. Era también el máximo tribunal de apelación en asuntos judiciales y controlaba el buen funcionamiento de los tribunales inferiores.

Como es bien sabido, dentro del proceso de la construcción del Estado moderno, los Reyes Católicos pusieron en marcha un nuevo modelo y estructura política de Administración del Reino, sentando bases fundamentales, que se mantendrían durante siglos. En dicho proceso, la monarquía instauró los Consejos, órganos máximos de la Corona, para atender los diversos asuntos de una manera ordenada, bien por razón de ubicación geográfica o por temáticas relevantes. Dichos Consejos colaboraban con el rey, aunque, cada uno de ellos, desde la dimensión o importancia que tuvieran en cada momento₍₂₎.

(2) Darío López Villagra y Dardo Rodolfo Ramírez Braschi, “Estudio de las Instituciones indianas (desde nuevas perspectivas del aprendizaje)”. Coord.: Universidad Nacional del Nordeste. Ed. ConTexto, Resistencia, 2016.

Así, a lo largo del siglo XVI, fueron varios los Consejos que se crearon, teniendo, cada uno, desigual estatus y jurisdicción. Sólo como ejemplo, citaremos a Consejos territoriales, como el de Indias o el de Castilla, o competenciales, como el de Real Hacienda o el Consejo de Estado. Evidentemente, a lo que nos ocupa, nos interesa, especialmente, el Consejo de Indias, que pronto comenzó a funcionar como un órgano autónomo, separado de la Administración del Consejo de Castilla, una vez que se escindió de éste.

Entre las principales funciones, del Consejo de Indias, se encontraba la presentación, a la Corona, de los candidatos para los distintos puestos de poder que se necesitaban en las colonias. Y, no debe olvidarse que estos, una vez nombrados, gozaban de una autonomía bastante grande, que se acompañaba de la variedad de sistemas jurisdiccionales y administrativos, por los que se regían los distintos territorios americanos.

En cualquier caso, el Consejo de Indias, debido a su independencia, era “Real y Supremo”. Con esa máxima competencia, se ocupaba de todo lo relativo a las Indias, delegando, distintas funciones y facultades -territoriales y competenciales- en funcionarios reales o Instituciones de carácter menor. Se trató de un Consejo que funcionó así, de forma muy rígida y centralizada, hasta bien entrado el siglo XVIII, con su sede ubicada en la Península.

- Antecedentes y fundación

Juan Rodríguez de Fonseca fue la persona designada, por la Corona, en 1493, para encargarse de los asuntos indianos. Y, aún pasarían tres décadas, hasta que se decidiera crear Instituciones que se encargaran del Gobierno y de la Administración de las colonias, de una forma centralizada. De hecho, durante ese período, la única Institución que se creó, fue la Casa de Contratación, de Sevilla, de la que ya se hablará más adelante.

Lo que sí apareció, en 1519, en el seno del Consejo de Castilla, fue un grupo de especialistas dedicados a los asuntos de América, lo que provocó que, en ese mismo año, se mencionara, en una Real Cédula, la posibilidad de crear un Consejo de Indias. De hecho, al año siguiente, se nombraron los primeros Oficiales permanentes, para trabajar en ese camino.

Para 1523, ya se había nombrado el primer miembro retribuido de la plantilla, dato en el que se basa Demetrio Ramos₍₃₎, por ejemplo, para afirmar que este fue el comienzo de la reforma de la Administración, en cuanto, a la cuestión indiana, se refiere.

(3) Ramos, Demetrio (1918-1999), “El Consejo de Indias en el siglo XVI” (1970). Ramos fue un historiador y americanista español.

En 1524, se estableció el Real y Supremo Consejo de Indias, con un presidente y consejeros propios, así como oficiales de secretaría y jurisdicción autónoma. Su importancia, ya quedó reflejada en las personas nombradas para hacerse cargo de él, siendo, el primer Presidente del Consejo, García de Loysa y Mendoza, y, el primer Secretario, Francisco de los Cobos₍₄₎.

(4) García de Loaysa y Mendoza, O.P. (1478-1546), fue un arzobispo e inquisidor general español, de la Orden de los dominicos. Nombrado Cardenal de la Iglesia Católica, por el Papa Clemente VII, en el consistorio del 9 de marzo de 1530. Además, fue Maestro General de la Orden de Predicadores; y Francisco de los Cobos y Molina (1477-1547), fue caballero de la Orden de Santiago, Comendador Mayor de León, en dicha Orden, Adelantado de Cazorla, Contador Mayor de Castilla, Secretario de Estado del emperador Carlos I, Señor de Sabiote, Jimena, Recena, Torres, Canena y Velliza. Innegablemente, una de las personalidades más influyentes y poderosas de su época.

Lo cierto, es que, la creación del Consejo de Indias, supuso una delegación de facultades que las escindía de la política dedicada exclusivamente a Castilla, saliendo de esa jurisdicción. Se daba, así, una descentralización territorial, toda vez que se ocupaba de territorios fuera del Reino, del que comenzó siendo dependiente, su polis. De esta forma, el Consejo gozó de capacidad para gobernar plenamente los territorios ultramarinos que tenía encomendados y regular sus propias funciones.

- Atribuciones y estructura

La independencia del Consejo de Indias quedó patente en su facultad para legislar, su poder para gobernar y su potestad jurisdiccional. De esa forma, era el Consejo, el que proponía, a los reyes, las leyes que debían regir en Indias para su aprobación.

En lo que concierne a su poder de gobierno, el Consejo de Indias también disfrutaba de competencias en lo concerniente al Poder espiritual, puesto que se hacía cargo de la defensa y gestión del derecho de Patronato, concedido por el Papa, a los reyes de España, en 1508.

Aparte, por supuesto, también, el Consejo de Indias, dispuso de autoridad para administrar el Poder temporal, que fue la principal causa de su creación. En definitiva, el Consejo de Indias también se ocupaba de proponer las personas que debían ejercer los cargos importantes en las Indias, dirigía la Casa de Contratación y consultaba, con el rey, las órdenes de gobierno.

Por último, en cuanto a su potestad jurídica, el Consejo de Indias actuaba como Tribunal Supremo de Justicia para todo el territorio colonial. De esta forma, todos los pleitos, no cerrados en las distintas Audiencias, podían ser vistos, en última apelación, sin olvidar que supervisaba a todas las magistraturas indianas.

En relación a esas tres competencias señaladas, el Consejo de Indias dispuso de tres Salas Generales, a saber: la Sala de Gobierno, la Sala de Justicia y la Contaduría. Por su parte, la Sala de Gobierno se ocupa de consultar al rey y de resolver los asuntos referentes a aspectos seculares y eclesiásticos, subdivididos en materias, como, Estado, Gobierno, Gracia y Justicia y, por último, Hacienda y Guerra.

En lo que respecta a la Sala de Justicia, sus competencias quedaban perfectamente recogidas en las Leyes Nuevas, las Ordenanzas de 1578 y de 1636, y en la Recopilación de Leyes de 1680. En todo ese Cuerpo jurídico, se le ordenaba conocer sobre Visitas y Residencias. Asimismo, se encargaban de pleitos en segunda suplicación, asignados por comisión real, de pleitos y demandas sobre repartimientos de Indias, causas de navíos negreros, causas criminales que llegaban en grado de apelación y de apelaciones de la Casa de Contratación.

Por último, en cuanto a la Contaduría General, se componía de un Contador Mayor, acompañado de tres Contadores. Estos cuatro altos funcionarios tenían encomendadas dos tareas principales: de un lado, llevar las cuentas, integradas en la Real Hacienda, que concernían al Consejo de Indias y, de otro, dar razón del estado en que se encontraba la Hacienda, cada vez que el Consejo lo solicitase. 

- Composición

El Consejo de Indias, finalmente, estaba compuesto por los siguientes elementos indispensables para su estructura y funcionamiento:

* Presidente. Era el puesto de máxima importancia. Se encargaba de presidir, dirigir y organizar el Consejo.

* Gobernador del Consejo. Era el nombre que recibía el presidente interino, encargado de ejercer las mismas funciones hasta que se cubriese la vacante. Se trató de un cargo muy frecuente en el siglo XVIII.

* Gran Canciller de Indias. Su función era custodiar el sello real de los despachos reales y llevar el registro de las disposiciones. Tenía un representante en cada Audiencia indiana.

* Consejeros. Con el tiempo fue variando su número, su condición y su sueldo. Eran nombrados por el rey, a propuesta de la Cámara de Castilla. Al principio, fueron cuatro, todos ellos letrados, pero, en 1604, se incluyó a dos funcionarios de “capa y espada”, procedentes de la milicia.

En el siglo XVIII, su número aumentó. Siempre se prefirió que, esas plazas, se cubrieran con personas que ya habían ejercido como Oidores en las Audiencia indianas, o, con personas experimentadas en asuntos indianos. Muchos de ellos ascendieron, luego, además, al Consejo de Castilla o a un Obispado.

* Fiscal. Este era el puesto inmediatamente después en importancia al de Consejero más joven en el cargo, y, fue usual ascender de fiscal a consejero. Su misión era la defensa de la jurisdicción real, el patronato, la Real Hacienda y los indios.

* Secretario. En 1524, sólo hubo un Secretario, Francisco de los Cobos, mientras que, a finales del siglo XVI, ya eran dos los Secretarios: uno, para los asuntos de Nueva España y, otro, para los de Perú. Se encargaban de todo lo inherente a un secretario y, en especial, a la gestión de los Libros de Registro de disposiciones legales o cedularios.

* Escribano. Había dos Escribanos, uno de Gobernación y otro de Justicia.

* Funcionarios: Llevaban a cabo la parte burocrática de las atribuciones del Consejo. Había varios tipos, con distintas funciones. Por ejemplo, entre los funcionarios judiciales estaban los Relatores, encargados de resumir los pleitos; los abogados y los procuradores de pobres, así como el Receptor de penas de Cámara.

Entre los funcionarios económicos, se incluía al Tesorero, encargado de los cobros y pagos, además de ser el depositario de los fondos del Consejo. También estaban los Contadores, que se ocupaban de los sueldos de las autoridades y de administrar las Cajas Reales. Por su parte, los funcionarios ejecutivos se dedicaban a la práctica de los Acuerdos del Consejo, y estos eran, el Alguacil Mayor y los alguaciles menores.

Por último, entre los funcionarios científicos, se encontraban el Cronista Mayor de Indias y el Cosmógrafo Mayor.

* Capellán.

* Personal subalterno: porteros, alcaide, carcelero etc.

- Evolución

Durante el siglo XVI, y, más concretamente, en 1542, la Corona ordenó que se hiciera una Visita al Consejo de Indias, que concluyó con un Informe en el que se recomendaba una remodelación del mismo. Así, se hizo una reforma de la Institución y se remozaron algunos de los altos cargos, aparte que se promulgaron las primeras Ordenanzas específicas, incluyéndolas dentro de las Leyes Nuevas.

Tras esa primera Visita, hubo una segunda, que se materializó, a la par que se desarrollaba la Junta Magna, de 1568. Esta Junta, organizada por Luis Sánchez, consistió en una reunión de clérigos que, a lo que a nosotros interesa, hizo frente a muchas de las diferencias, falsas informaciones, situación de crisis y enfrentamientos existentes en cuanto a la verdadera práctica en el proceso de la colonización y evangelización de las Indias.

Tanto es así que, en ella, se vio la imperiosa necesidad de conocer lo que verdaderamente estaba pasando en aquel continente y cuál era su realidad concreta. Para conseguirlo, la Junta comenzó a regular los asuntos concernientes a América, decidiendo, entre otras cosas, averiguar también la situación en la que se encontraba el Consejo de Indias. Se programó una Visita de Juan de Ovando, con el objeto de obtener, de un lado, la información correcta y necesaria acerca de la realidad indiana y, por otro, del propio Consejo de Indias.

Para el primer objetivo, se dictó, además, una amplia Instrucción que debía ser ejecutada por los dos nuevos Virreyes, nombrados para cada uno de los dos Virreinatos existentes en ese momento, Perú y Nueva España, que fueron Francisco de Toledo, 1569-1581 (5^to. Virrey del Perú) y Martín Enríquez de Almansa (1508-1583) (4^to. Virreyde Nueva España), respectivamente.

Tras la visita de Ovando, que finalizó en 1566, quedó claro que, en el Consejo de Indias ni se tenía, ni se podía tener, noticias válidas y en tiempo acerca de los asuntos de Gobernación de las colonias. Además, según el dictamen del Visitador, ni en el Consejo de Indias ni tampoco en las mismas Indias siquiera, se tenía un conocimiento exhaustivo y útil de las leyes dictadas para aquellos Reinos.

Así pues, el Consejo resultó culpable de negligencia. La consecuencia de todo ello fue que, se impuso, de nuevo, la tarea inaplazable de recopilación de toda la información necesaria que pudiera ayudar para dictar leyes y crear o reformar instituciones para el buen gobierno de aquellas tierras. Ovando ordenó el envío de información sobre cada jurisdicción, a todas y cada una de las autoridades con responsabilidad de gobierno, en las Indias, además de a otras personas que las conocían o iban y venían, como los negociantes, por ejemplo, e, incluso, a personas nacidas en América que, en ese momento, residían en la Península.

En definitiva, con dicha Visita, aparte de la redacción de lo que vino en denominarse el Código Ovandino, parcialmente publicado en 1571, se abordaron temas de importancia, como algunas reformas eclesiásticas, el establecimiento de la Inquisición en las Indias, la reforma del tributo indígena y la reactivación minera, entre otros.

Una vez entrados en el siglo XVII, y tras la enorme inflación de cargos funcionariales que se produjo, debido al sistema implantado, de venta y renunciación de cargos, con una finalidad recaudatoria por parte del Estado, también se vio la necesidad de reformar el Consejo. Y es que el número de Consejeros se había multiplicado, por lo que se recomendó su racionalización, para reducirlos y, además, para evitar la generalizada corrupción que se había apoderado de la Institución, con la entrada de tantos compradores de oficios. Fueron tres, los decretos dictados a tal efecto, en 1677, 1687 y 1691, pero, con ellos, lo único que se consiguió fue que, la plantilla, no aumentara más. 

- Juntas especializadas

Durante el siglo XVI, se desarrolló un sistema de Juntas, especializadas en diversas temáticas, para el mejor gobierno de las Indias. Con ellas, se pretendía resolver, de una manera más eficaz los graves problemas que ya habían surgido en distintos ámbitos de la organización colonial. Los miembros del Consejo de Indias formaban solo una parte, en cada una de estas Juntas, ya que la Administración de Castilla y un número importante de eclesiásticos, también formaron parte de ellas.

Durante el reinado de Felipe II, las Juntas tuvieron un carácter permanente, y, en no pocas ocasiones, aparecen anotaciones del monarca en las consultas que éstas le hacían. Las principales Juntas especializadas, que funcionaron en este tiempo, fueron:

* Junta de Contaduría Mayor, creada en el año 1579. Estaba formada por dos componentes del Consejo de Castilla; dos Consejeros de Hacienda; y dos miembros del Consejo de Indias. Se encargaba de discutir y aconsejar acerca de, por ejemplo, temas, como, la sucesión de las Encomiendas, la legislación de cultivos, la regulación de las fábricas de tejidos, etcétera.

* Junta de Puerto Rico. Creada en 1583. Sus miembros se reunían en una de las fortificaciones de aquella isla. Alrededor de 1596, comenzó a denominarse Junta de Guerra de Indias, preocupándose de entender en todo lo relacionado con la defensa y fortificación de las colonias, especialmente en el Caribe, para minimizar la amenaza de los ataques ingleses.

De ésta surgiría, en 1600, la fundación oficial de la Junta de Guerra de Indias, con interés ya en todo lo referente a lo militar, en gobierno y justicia, y, para asuntos militares de personal y mercados.

* Junta de la Armada del Océano. Se creó en 1594, para diseñar la mejor organización, navegación y defensa de la Flota de Indias.

* Junta de Hacienda de Indias. Creada en 1595, por Felipe II, con el objetivo de conseguir mayores Ingresos para el Erario Público. Por medio de una Real Cédula, en 1600, se convirtió, también, en una Institución permanente. Para 1604, ya tenía competencia en todos los negocios y recaudaciones en las que participaba la Hacienda Real.

* Cámara de Indias. El origen del funcionamiento y atribuciones de este Consejo, residía en la Cámara de Castilla, cuyo ejemplo se tomó, y fue creado, también, con la Real Cédula de 1600. Sus principales atribuciones consistían, por un lado, en proveer empleos de la Administración en América, tanto seculares como eclesiásticos, y, por otro, en conocer los negocios de gracia y merced.

Al tratarse de una comisión especializada, su aparición supuso una merma para las competencias del Consejo de Indias. De hecho, se pretendía evitar las generalizadas presiones externas y los sobornos que se producían, para condicionar resoluciones.

Los pareceres de esta Institución eran rigurosamente secretos. La Cámara estaba compuesta por un presidente y tres consejeros, todos ellos nombrados por el rey, además de un secretario. Pero, lo cierto es que, a pesar de esa dependencia directa de la Corona, tuvo una existencia azarosa y llena de interrupciones lo cual, no obsta, para que, de todas formas, fuera la Junta de más larga vida del Consejo de Indias. Su último restablecimiento fue en 1721 , y ya no fue más suprimida, hasta su desaparición, junto con el Consejo de Indias, en 1834.

- Ordenanzas

El Consejo de Indias tenía su propio Reglamento de funcionamiento interno, organizado en Ordenanzas. Entre ellas, las primeras que cabe mencionar, son las comprendidas en los nueve primeros Capítulos de las Leyes Nuevas, de 1542.

Pero, no fueron las únicas, de las que disfrutó el Consejo, ya que, más tarde, se promulgaron otras, que se añadían a las anteriores, como las Ordenanzas de 1571, más amplias y que se constituían como un Cuerpo propio de disposiciones. Con estas se completaba la independencia del Consejo de Castilla y acabaron como parte de la Recopilación Ovandina.

Pero, seis décadas más tarde, se redactaron nuevas disposiciones, que debían añadirse a ese Teglamento, y estas fueron las Ordenanzas de 1636. En realidad, no se trataba más que de una reedición de las antiguas, a las que se añadieron el acontecer legislativo de los 50 años que habían transcurrido entre unas y otras. Como estructura, puede indicarse que, en el conjunto de estas Ordenanzas, se podía distinguir, siempre, en primer lugar, una introducción dedicada a la composición y número de los miembros; una segunda parte, indicativa de las competencias y funciones de los componentes colegiados del Consejo; y, por último, se incluían las disposiciones para cada grupo concreto y para cada caso particular.

Se debe mencionar que, a finales del siglo XVIII, se produjo un intento de crear nuevas Ordenanzas para el Consejo, que no prosperó.