Virreyes

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Por debajo del Consejo de Indias, se hallaban los funcionarios residentes en América. Con el correr del tiempo, variaron sus denominaciones y facultades. Los Adelantados desaparecen con el siglo XVI, como que eran funcionarios cuyas amplias facultades les permitían llevar a cabo la tarea de penetración en territorios no ocupados. Pero, a partir del siglo XVII, la autoridad superior se dividía entre Virreyes y Audiencias₍₁₎.

(1) Citado por Carlos Floria y César A. García Belsunce. “Historia de los Argentinos” (1971), tomo I, capítulo 6: “Hacia la creación del Virreinato (1700-1776)”. Ed. Larousse Argentina, Buenos Aires, 1998.

Sólo dos Virreinatos comprendía el continente americano: el de Nueva España, que abarcaba todo el territorio al norte del Istmo de Panamá; y el del Perú, al sur de él, excepto las costas de Venezuela. Los de Nueva Granada y del Río de la Plata fueron divisiones tardías del Virreinato del Perú, en el último tercio del siglo XVIII.

Si bien el Virrey representaba la persona real, lo que le confería la máxima dignidad, estaba sometido al control permanente de la Audiencia, al de los Visitadores -magistrados que nombraba el Consejo de Indias para su información y que podían actuar simultáneamente con el virrey-, y debían además afrontar al terminar su mandato el Juicio de Residencia en el que daban cuenta de su desempeño en el cargo.

Simultáneamente, el Virrey presidía la Audiencia, aunque estaba lejos de identificarse con ella y menos de influenciarla, y era, además, el máximo Jefe Militar de su jurisdicción.

- Virrey y Audiencia

La figura de Virrey, como ya se expuso en temas anteriores, fue tomada de tradiciones anteriores, y poco arraigadas en Castilla, para hacerse cargo de la responsabilidad de administrar y gobernar en representación directa de la autoridad real. De esa forma, era el jefe máximo del aparato administrativo en todos los ámbitos, es decir, en lo político, como Gobernador del Reino; en lo militar, como Capitán General; en el ámbito judicial, como Presidente de la Audiencia; en la esfera religiosa, como Vicepatrono; y, en competencias fiscales, como Superintendente de Hacienda₍₂₎.

(2) Darío López Villagra y Dardo Rodolfo Ramírez Braschi, “Estudio de las Instituciones indianas (desde nuevas perspectivas del aprendizaje)”. Coord.: Universidad Nacional del Nordeste. Ed. ConTexto, Resistencia, 2016.

Tal y como se desarrolló finalmente, tras la etapa colombina, puede decirse que apareció tardíamente, debido a la prudencia a la que se vio obligada la Corona, tras los pleitos con Colón y su familia. Desde entonces, se trató de una Institución no capitulada, a diferencia de la colombina, y pasó a ser una magistratura de la Administración territorial. La idea era implantar la Institución en los reinos donde el rey no residía permanentemente, o tenía pocas probabilidades de Visitar en alguna ocasión. Y, así fue cómo, implantó, en el segundo cuarto del siglo XVI, en los dos Virreinatos que se crearon en primera instancia: Nueva España y Perú.

Debe recalcarse que, aún cuando, los Virreyes, tenían jurisdicción superior en funciones de Gobierno y Justicia, en su jurisdicción, por separado, lo normal fue la elección de hombres de capa y espada, lo que obligó a no reconocerles la competencia de tener voto en la Audiencia, cuando no reunía la condición necesaria de preparación, para supervisar la función de Justicia. En la práctica, el Virrey se concibió como una figura independiente, aunque las instrucciones de la Corona, en materia jurídica, eran preceptivas, por lo que sí debían obedecer órdenes en tal sentido.

En este orden de cosas, también existió una diferencia entre los virreyes que ejercían sus funciones en territorios europeos y los que lo hacían en Indias. En la Península, y en las posesiones del Mediterráneo, tenían voto, con independencia de su condición, y, en caso de igualdad, su parecer era decisorio en la resolución. En Indias no existía esta posibilidad.

Ahora bien, desde 1631 poseyeron la facultad de decidir el carácter de las materias que trataban, es decir, de determinar si correspondía al ámbito de Justicia o a la esfera Gubernativa, a pesar de lo cual, se fue produciendo una progresiva exclusión, de dicha figura de la Administración de Justicia, compensándose con la práctica exclusividad en materia de Gobierno, materia en la que contó con una superioridad absoluta, y no sólo en las Audiencias virreinales (México, Lima), sino también, en todas las demás.

En cualquier caso, la distinción entre las materias de Gobierno y de Justicia, no siempre fue clara. Así, en el primer tercio del siglo XVII, como ya se ha apuntado, el Virrey recibió facultades para decidir la naturaleza de los temas. Además, desde 1553, existía la posibilidad de apelar, ante la Audiencia, para la autodeterminación del Virrey, por vía gubernativa. El Virrey presidía la Audiencia, con voto, si era letrado. En ese caso, y como Presidente, asistía a la Sala, determinaba qué pleitos se habían de ver y designaba los Jueces que llevarían las distintas causas.

Su actuación de oficio o a petición de parte, no estaba permitida, a la par que tampoco podía privar ni suspender, en el oficio, a Oidores, Alcaldes y Fiscal, sin previa consulta al Consejo de Indias, y siempre mediando una imputación en un delito. Ahora bien, como es sabido, y ya se ha mencionado, en los Virreinatos, no existía una única Audiencia, en la Capital, sino que el sistema de Administración indiana estaba sustentado en toda una red o sistema de Audiencias, en cada Virreinato. Era el fiel reflejo en un ámbito sectorial, de lo que, en la Organización Central, constituía la estructura Rey - Consejo. Según Lalinde₍₃₎, el Virrey, como “alter ego”, actuaba como lo haría el rey. En ese aspecto, la Audiencia era, para el Virrey, lo que el Consejo, para el monarca.

(3) Jesús Abadía Lalinde, “Iniciación histórica al Derecho español”. Editoria Ariel, Barcelona, 1974.

Aparte, en Indias, al no haber limitación del Poder Real por fueros y privilegios, como los que existían, por ejemplo, en territorios peninsulares, como Cataluña o Navarra, el rey no tuvo que engrandecer el Poder de los virreyes, sino, al contrario, limitárselo. Esa función limitativa, correspondía a la Audiencia, integrada por castellanos y no naturales, pagados por la Hacienda de Castilla. De este modo, hubo un proceder sistemático, en la Corona, con la clara intención de coordinar, vigilar y equilibrar las funciones de los virreyes, reflejado en las competencias que se atribuía a las distintas Instituciones.

En primer lugar, mediante la separación de facultades, como Gobierno y Justicia, y, en segunda instancia, con la independencia político-jurídica entre los Oidores y el Virrey. En el primero de los supuestos, al crearse el oficio de Virrey, en 1535, los títulos de Virrey y Presidente de la Audiencia, se concedían por separado, y de forma temporal, ya que, el Virrey, por ejemplo, no lo era por nacimiento ni tampoco, la concesión de su cargo, implicaba el privilegio vitalicio.

De todas formas, a pesar de esa separación, desde 1561 se comenzó a producir cierta vinculación entre ambos altos cargos institucionales, una vez que se creó la Audiencia de Charcas, en 1559, ya que ésta se subordinaba al Virrey de Perú y era presidida por éste, si residía en la Ciudad de La Plata por un tiempo. Por tanto, se establecía, así, que el Virrey presidía las Audiencias sufragáneas, un criterio que fue confirmado en 1614.

Los presidentes de las Audiencias, siguiendo lo afirmado por Lalinde, no se sostenían en el Virrey, sino que se sumaban a las otras magistraturas de la alta Institución territorial de Justicia. Hubo, desde luego, una clara diferencia, entre los Virreinatos hispanos en territorio europeo y en tenitorio indiano, sobre todo en cuanto a la independencia política y jurídica, de unos y otros. Según Solórzano₍₄₎, virreyes como los de Nápoles y Sicilia, acumulaban mucho más poder, toda vez que se les permitía suspender y nombrar Oidores en sus territorios, mientras que, en América, únicamente el rey los podía nombrar, renovar y suspender.

(4) Juan de Solórzano y Pereyra (1575-1655), fue un jurista español, el más destacado publicista del Derecho Indiano.

La atribución, separada e individualizada de funciones, otorgó, a los Oidores, una situación de independencia real con respecto al Virrey, lo que les permitía informar, secretamente, al rey, sobre los actos de aquél. Se daba, así, una situación de “equilibrio y tensas relaciones”, que facilitaba el control mutuo por parte de ambas Instituciones. En cualquier caso, lo cierto es que, según fuera el carácter enérgico o no del Virrey, su puesto preeminente en la Audiencia podía reducirse tan sólo a un papel representativo y estético en ceremonias públicas o, en cambio, a llegar a mediatizar la actuación anual de la Audiencia.

Ese “equilibrio” entre Virrey y Audiencia, también permitía que, la Audiencia asumiera, a veces y en ciertos temas, competencias gubernativas, lo que molestaba la libre aplicación del Poder por parte del Virrey. A veces, incluso, los particulares se animaban a pleitear en la Audiencia contra disposiciones del más alto funcionario indiano, obteniendo, en no pocas ocasiones, fallos favorables. Asimismo, las Audiencias no dudaron tampoco en elevar, al Consejo de Indias, sus contradicciones a medidas tomadas por los virreyes, y viceversa.

El fallo, a su favor, de particulares animados por los mismos Oidores, provocó, en numerosas ocasiones, la consecuente obstaculización y paralización de los mandatos del Virrey, por interferencia de la Audiencia. Todo ello generó una atmósfera cargada de tensiones y desavenencias, a la que se intentó dar dos soluciones: una fue dar orden de la necesidad del conocimiento, de todos los asuntos, por parte del Fiscal de la Audiencia; la otra fue, pasar a consulta, los acuerdos de la mayoría de asuntos, por insignificantes que fuesen, mediante la intervención de los Oidores. Esta última fue la solución más extendida, pero generó el problema añadido de la dilación en los asuntos, que debían atender los estamentos judiciales.

Esta limitación del Poder Ejecutivo, por el recurso a la acción judicial, provocó constantes enfrentamientos entre ambas Instituciones, a pesar que, las disposiciones reales, recomendaban una mayor inteligencia y armonía. A pesar de ello, las relaciones, como Cuerpo único, fueron, generalmente, tirantes y, en el enfrentamiento, los virreyes se llevaron, generalmente, la peor parte.

Y es que, los recursos legales, muy bien usados por los Oidores, les proporcionaron una situación favorable, de manera que las apelaciones, de los asuntos de Gobierno, ante las Audiencias, convertían, a los virreyes, en gigantes con pies de barro. En realidad, la autoridad y el prestigio de los virreyes dependieron más que de las facultades y atribuciones que disfrutaban de la moderación, el tacto y la habilidad que demostraran a la hora de evitar conflictos con la Audiencia. Si lo conseguían, se imponía un equilibrio de Poderes, lo suficientemente poderoso como para que, toda acción encaminada a romperlo, estuviera condenada al fracaso, por ser contraria a la voluntad del rey.

Lo cierto es que, la legislación, cuidó muy bien que el Virrey no tuviera el carácter absoluto, propio del rey, y a los mismos vecinos de la colonia no se les escapó que el equilibrio de poderes era una verdadera garantía contra los posibles excesos de las autoridades políticas y judiciales.

- Poderes del Virrey

Como Capitán General, ejercía el mando supremo de las fuerzas militares y milicias existentes en su Virreinato, además de las Flotas. En ese sentido, se responsabilizaba, también, de tareas de reclutamiento y de aprovisionamiento, al tiempo que supervisaba las tareas de construcción y conservación de las distintas fortalezas y presidios. La Justicia, en causas en las que se vieran involucrados militares, o las propias del Cuerpo armado, quedaban bajo su jurisdicción.

En los primeros momentos, la Capitanía General apareció como una magistratura aparte y subordinada. Subordinada al Poder superior de Hernán Cortés y sin poder desviarse de los mandatos que estableciese laAudiencia. Sin embargo, la evolución del cargo llevó, finalmente, a una absorción del mismo, por parte del Virrey, acentuándose su carácter, a medida que fue pasando el tiempo, hasta el final de la colonia, debido al desarrollo que experimentó el Ejército en América, sobre todo en el siglo XVIII.

También era, el Virrey, el encargado de velar por la Hacienda Real, desde el establecimiento mismo de la Institución. Así, era el responsable de la cobranza eficiente y Administración de las rentas de la Corona. Por supuesto, con la limitación que ya Solórzano señalaba: “la Hacienda: se encomienda a los Virreyes, con la limitación de no realizar Gastos nuevos o extraordinarios, sin consulta con el rey”.

Como Organo que ayudaba, limitaba y controlaba la labor del Virrey, la Junta de Hacienda debía reunirse semanalmente, de forma que, por ejemplo, sólo con su autorización, el Virrey podía realizar Gastos extraordinarios urgentes. Esta Junta estaba compuesta por el Virrey, los Oficiales Reales de la Capital virreinal, el Escribano propio de esa Junta, un Fiscal designado y el Oidor más antiguo de la Audiencia.

Especialmente delicada, para el Virrey, era la labor que tenía encomendada de supervisar las actividades de la Iglesia en su territorio y del mantenimiento de buenas relaciones con ella. Al igual que la Corona, no podía ser de otro modo: los virreyes debían ser fervientes defensores de la fe y, consecuentemente, colaboradores necesarios, por ejemplo, del Tribunal de la Santa Inquisición. Pero todo, desde una cauta y pragmática perspectiva, que le debía permitir tener una protección ante el constante intento de la Iglesia de penetración y difusión de las disposiciones pontificias, sin el pase regio, preceptivo por el derecho de Patronato. De hecho, ejemplo de ello fue, precisamente, el ejercicio de ese derecho del Real Patronato, por el cual se justificaba la adquisición del control de los nuevos territorios, como ya se explicó más arriba.

Por otro lado, para garantizar el buen funcionamiento y las buenas relaciones, se convocaron Concilios, en las Indias, pero siempre partiendo del intento férreo, por parte del representante real, de mantener el control de las contribuciones económicas eclesiásticas, pues, una parte de ellas, correspondía directamente a la Corona y, el resto, la distribuía entre las distintas Instituciones e intereses de la Iglesia.

En realidad, el Virrey no era más que un mero representante real, siempre limitado a ejecutar las órdenes de la Corona y cuyo papel se concentraba, esencialmente, en regular la vida social y política de los territorios que le habían sido confiados para su gobierno, defensa, justicia y fiscalización. No obstante, también debe señalarse que, la facultad que gozaron, de dictar Ordenanzas, les concedía un importante papel protagónico en la regulación de la vida jurídica. Con ello, contribuían al mantenimiento de la paz, externa e interna, y, para su consecución, contaban con las herramientas necesarias para mantener la seguridad de las Provincias y el orden público.

Desde el punto de vista institucional, también tuvo responsabilidad y competencia en el nombramiento de algunos Corregidores, Alcaldes Mayores y, según Solórzano, de “la provisión de todos los oficios y las taciones de los beneficios de su distrito”, exceptuando, obviamente, los reservados al rey y al Consejo de Indias y, también, cualquier poder decisorio en las ventas y renunciaciones de oficios.

Pero, quizá, una de las obligaciones de los virreyes, menos tratadas en la historiografia, sea la labor que también tenían encomendada, de fomentar la riqueza del país, mediante la promoción del comercio, por ejemplo, o la ejecución de obras públicas y desarrollo de la industria, así como de garantizar buenas condiciones sanitarias en las poblaciones y un número adecuado de Instituciones educativas, etc.

De todas estas políticas, aplicadas por los virreyes, se pretendió siempre una continuidad, a través de las memorias o relaciones, que se les instaba a redactar. Se trataba de descripciones, que el Virrey cesante debía dejar a su sucesor, obligando a que quedaran reflejadas, en ellas, la relación y el estado en el que se encontraban los principales problemas que preocuparan en el Virreinato. Estas memorias fueron tomando una estructura sistemática, sobre todo, a partir de 1618, realizándose sobre la base tradicional de división de negocios, en cuatro ramas temáticas: la Espiritual, la Temporal, Hacienda y Guerra. Finalmente, como ya se ha comentado, una vez terminado su mandato, los virreyes se veían sujetos, también, a los preceptivos juicios de residencia. 

- Los Virreinatos en el siglo XVIII

Los Virreinatos, durante el siglo XVIII, experimentaron sustanciales cambios, aunque, lo realmente destacado, es que sobrevivieron, a pesar de la política reformista borbónica, de implantación de Intendencias.

De hecho, incluso, el número de ellos aumentó, de dos a cuatro, fundándose los de Nueva Granada, en 1739; y el del Río de la Plata, en 1776, debido, sobre todo, al aumento del peligro exterior y el contrabando.

No obstante, hubo un intento de aumentar las competencias cualitativas de las Audiencias, aprovechando, especialmente, los tiempos en los que gobernaban los Regentes. También es de destacar que, la presencia y el poder militar, se desarrolló significativamente en este siglo, por esas mismas razones, así como para aumentar y proteger las fronteras, en la medida de lo posible, frente a la injerencia de las potencias europeas, que poseían colonias en territorios vecinos. Así, pues, puede hablarse de un claro aumento de la preocupación por la defensa, pero, sobre todo, se buscó el aumento de la actividad comercial, para obtener mayores rentas por impuestos.