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La Reforma Política de 1912: “La Ley Saenz Peña”

Se conoce como “Ley Saenz Peña” a la ley electoral Nro. 8871 sancionada en Febrero de 1912, impulsada por el presidente Roque Saenz Peña(1). Esta marcó el final de una época y el inicio de otra.

(1) “Ley Nro. 8871. Régimen Electoral” (1954), en: “Argentina. Anales de la Legislación Argentina (Complemento: Años 1889 - 1919)”, pp. 844 - 855. Jerónimo Remorino (Dir.) “La Ley”, Buenos Aires. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Tras la aplicación de esta ley, el radicalismo abandonó su abstencionismo electoral y consiguió acceder al Gobierno de la República en 1916, dejando atrás el largo período ocupado por el denominado “régimen conservador” inaugurado en 1880.

Una vez en el Gobierno, el presidente Saenz Peña envió al Congreso dos proyectos: el primero establecía el enrolamiento general y la creación de un padrón electoral creado por ese registro; el segundo, encargaba a la Justicia Federal la designación de los funcionarios, la organización y la fiscalización de los comicios, dos cuestiones fundamentales para el éxito de la reforma.

El 11 de Julio de 1911 mandó el proyecto del voto universal, secreto y obligatorio a la Cámara de Diputados, en la que recibió el apoyo de Ramón Cárcano, Julio López Mañán, Lucas Ayarragaray -aunque éste admitió que la reforma debía hacerse en forma progresiva y lenta- y Manuel Montes de Oca que, aunque a favor de la reforma, advirtió que lo ideal era llegar al régimen de la representación proporcional.
Contrarios al proyecto se mostraron los diputados Marco Avellaneda y Horacio Varela, a quienes el ministro Indalecio Gómez respondió defendiendo su constitucionalidad y la necesidad de llevarlo a cabo. Después del debate, el proyecto obtuvo media sanción el 20 de Diciembre(2).

(2) Los principales ejes del debate pueden seguirse en Ezequiel Ortega. “¿Quiera el pueblo votar? (Historia Electoral Argentina desde la Revolución de Mayo a la Ley Saenz Peña. 1810 - 1912)” (1963), pp. 583 - 590. Giner Editor, Bahía Blanca; y Miguel Angel Cárcano. “Saenz Peña (la Revolución por los Comicios)” (1986), pp. 157 - 175. Ed. Hyspamérica, Buenos Aires. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Posteriormente, se debatió en el Senado en el que tuvo la oposición de Ignacio Yrigoyen, Pedro Echagüe, Benito Villanueva y Joaquín V. González. Finalmente, se la promulgó el 13 de Febrero de 1912(3).

(3) Es importante aclarar aquí que los diputados y senadores nacionales correntinos no participaron de los debates sobre la ley, aunque votaron favorablemente. Los diputados correntinos en 1911 eran Manuel Bejarano, Eugenio Breard, Federico Garrido, Pedro Celestino López, Mariano Indalecio Loza, Juan J. Lubary y Evaristo Pérez Virasoro y los senadores nacionales por la provincia eran: Juan Resoagli y Valentín Virasoro. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Las principales reformas que implantó la ley fueron el establecimiento del voto secreto y obligatorio, el escrutinio centralizado, la creación de Juntas Escrutadoras en cada provincia -integradas por el Poder Judicial- y el sistema de lista incompleta. Sin embargo, la representación del tercio para la minoría comenzaba sólo cuando se elegían tres diputados o más; además, dejaba intacto al Senado (cuyos miembros seguían eligiéndose a través de las Legislaturas provinciales) y no regulaba el funcionamiento de los partidos políticos.

Por otra parte, se mantuvo el sufragio sólo para los varones nativos o naturalizados mayores de dieciocho años y algunos mecanismos de control propios del sistema anterior, como la elección indirecta del presidente y vicepresidente y la necesidad de la mayoría absoluta en el Colegio Electoral(4).

(4) Honorio Díaz. “Ley Saenz Peña (Pro y Contra)” (1983). Ed. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Para resguardar el carácter secreto del voto, se estableció el uso de un sobre en el cual el elector debía depositar su boleta y la habilitación del “cuarto oscuro”, una habitación, cuyas aberturas estuvieran lacradas y en la que el elector debía introducirse individualmente, para colocar la boleta en el sobre.

Con respecto a la obligatoriedad del sufragio, se establecieron una serie de penas para quienes incumplieran con ese deber y, por ello, trataron de dar al elector las mayores garantías para el ejercicio libre del sufragio.

La adopción del padrón militar, la intervención de los jueces en los comicios y el carácter secreto del voto eran cuestiones instrumentales básicas que constituían garantías para la efectividad electoral. Esto no trajo oposiciones, sí en cambio las desató el carácter obligatorio asignado al sufragio que pretendía superar con ello la apatía electoral y el abstencionismo.

También fue motivo de discusión la adopción del sistema de lista incompleta, pues con ella se permitía la representación de la minoría en la Cámara de Diputados. Según la opinión del mismo presidente de la República, éstas eran las dos innovaciones sustanciales que traía consigo la nueva ley:

el sistema (...) consagra las minorías dando razón y existencia a los partidos permanentes (...).
El sufragio obligatorio es un reactivo contra la abstención. El voto secreto mata la venalidad y al desaparecer el mercenario, los ciudadanos llegarán a posiciones por el concurso de las voluntades libres(5).

(5) “Manifiesto del Presidente de la República”, publicado el 16 de Marzo de 1912 en: “El Civismo”, p. 1, Saladas (Corrientes). // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

El voto obligatorio estaba directamente vinculado al padrón electoral elaborado sobre la base del registro de enrolamiento. De este modo, se combinaban dos cosas distintas: la sanción penal para quien no votase y la presencia de un control “externo” sobre el tradicional registro, pues ahora el Ministerio de Guerra era el encargado de empadronar e imprimir el padrón.

Además, el carácter secreto del voto y las previsiones que exponía la ley para tal efecto, daban garantías al votante para poder ejercer su derecho con la mayor libertad. Ante esos resguardos legales, el 28 de Febrero de 1912, el presidente dio un manifiesto a la República en el que instaba a los ciudadanos a participar en las próximas elecciones, abandonando el abstencionismo:

Sean los comicios próximos y todos los comicios argentinos, escenarios de luchas francas y libres, de ideales y de partidos. Sean anacronismos de imposible reproducción, tanto la indiferencia individual como las agrupaciones eventuales...
Sean por fin las elecciones, la instrumentación de las ideas. He dicho a mi país todo mi pensamiento, mis convicciones y mis esperanzas. Quiera mi país escuchar la palabra y el consejo de su Primer Mandatario. Quiera votar(6).

(6) Manifiesto del presidente de la República, Roque Saenz Peña, del 28 de Febrero de 1912. Citado por Ezequiel Ortega. “¿Quiera el pueblo votar? (Historia Electoral Argentina desde la Revolución de Mayo a la Ley Saenz Peña. 1810 - 1912)” (1963), p. 597. Giner Editor, Bahía Blanca. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Por último, la adopción del sistema de lista incompleta permitiría una distribución más equitativa de las preferencias de los electores. Este sistema (el de la lista incompleta) de carácter mixto, combinaba dos principios diferentes: por un lado, la pluralidad y, por otro, la proporcionalidad con el mecanismo plurinominal, estableciendo anticipadamente la representación que le correspondería a la minoría(7).

(7) El votante puede elegir varios candidatos de acuerdo con la regla plurinominal del sufragio de lista; pero no vota a todos los que van a ser elegidos pues ya está otorgado anticipadamente la distribución proporcional para las minorías y ganan aquéllos que alcanzaron más número de votos en función del principio de pluralidad. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Existía una limitación constitucional para establecer el régimen proporcional (el artículo 42) que expresaba que los diputados y electores de presidente debían elegirse a simple pluralidad de sufragios, de ahí la preferencia por ese sistema mixto(8).

(8) Quien defendió el proyecto en el Congreso fue el ministro de Saenz Peña, Indalecio Gómez; sus argumentos y explicaciones sobre el proyecto, junto a un análisis del mismo, puede leerse en: Natalio Botana. “El Orden Conservador (la Política Argentina entre 1880 y 1916)” (1998), capítulo VIII. Ed. Sudamericana (quinta edición), Buenos Aires. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Los historiadores, en general, vieron la idea de “ruptura” que representó la sanción de esta ley y basaron sus razonamientos tanto en las causas como en las consecuencias de su aplicación.

Entre las causas, aparecen las convicciones ideológicas reformistas y las peligrosas acechanzas que amenazaban el orden político y social y, entre las consecuencias, la ven como un error de cálculo de la élite dirigente, resultado de un extremo optimismo o de una imperiosa necesidad de evitar males mayores.

Las diversas interpretaciones acerca de los alcances de la reforma electoral de 1912 coinciden en que posibilitó una ampliación en la participación política con la incorporación de nuevos actores en el juego político nacional.

Hay quienes ponen énfasis en el análisis del espíritu reformista del centenario y en el carácter inclusivo de la ley; en cambio, hay otros historiadores que prefieren analizarla desde el punto de vista de la victoria radical o desde la derrota conservadora, es decir, hacen una lectura del “fracaso” de la Ley Saenz Peña, por la insuficiencia de resguardos institucionales capaces de controlar la incorporación de nuevos actores al juego político o la inexistencia de un partido que pudiera articular a las fuerzas conservadoras(9).

(9) En el primer grupo pueden incluirse los trabajos de Natalio Botana (“El Orden Conservador (la Política Argentina entre 1880 y 1916)” (1998), quinta edición. Ed. Sudamericana, Buenos Aires) y Eduardo Zimmermann (“Los Liberales Reformistas (la Cuestión Social en la Argentina. 1890 - 1916)” (1995), Universidad de San Andrés. Ed. Sudamericana, Buenos Aires); dentro del otro grupo pueden mencionarse a Fernando Devoto (“De Nuevo el Acontecimiento: Roque Saenz Peña, la Reforma Electoral y el Momento Político de 1912” (segundo semestre de 1996), en: Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, tercera serie, Nro. 14). // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Sin embargo, desde las provincias, las respuestas a esta nueva situación fueron dispares y pueden ofrecer nuevas y sugestivas vías de indagación(10).

(10) Un ejemplo de ello es el interesante trabajo de Julio César Melón Pirro. “La Ley Saenz Peña de Ugarte, o el Exito de la Reforma Conservadora en la provincia de Buenos Aires”, en: Fernando Devoto y Marcela Ferrari (comp). “La Construcción de las Democracias Rioplatenses (Proyectos Institucionales y Prácticas Políticas)” (1994). Ed. Biblos, Universidad Nacional de Mar del Plata. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Entre los propósitos de Saenz Peña estaba el de favorecer la existencia de dos grandes partidos nacionales. La propuesta tenía la virtud de favorecer el anhelo común -tanto de Saenz Peña como de Yrigoyen- tendiente a constituir una realidad bipartidista.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que ningún actor de la política, denominada “conservadora” o de la “república liberal aristocrática(11), dudaba de que la mayoría pudiera recaer en algún sector no perteneciente a los grupos gobernantes. El tercio, constituía para ellos, el vehículo de incorporación de las viejas y nuevas oposiciones transformadas, para bien del sistema democrático y parlamentario, en minorías legítimas y participantes.

(11) Así la definió Dardo Pérez Gilhou, que considera inadecuado el uso del calificativo de conservador al régimen político impuesto entre 1880 y 1916. Véase: “Entrevista a Dardo Pérez Gilhou”, en: Marcelo Montserrat. “La Experiencia Conservadora” (1992), p. 113. Ed. Sudamericana, Buenos Aires. // Citado por María del Mar Solís Carnicer. “La Cultura Política en Corrientes (Partidos, Elecciones y Prácticas Electorales. 1909 - 1930)”. Tesis Doctoral.

Sin embargo, los resultados electorales sucesivos fueron dejando en evidencia la debilidad del régimen y, en 1916, el nuevo sistema permitió la llegada del radicalismo al Gobierno de la República.

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