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Debate en el Senado Nacional
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La protesta de Zavalla provocó el debate más extenso que hasta esa época se produjo en materia de Intervenciones. Para obrar con método, el Senado Nacional comenzó por pedir los documentos que poseía el Ejecutivo. Aumentó, al mismo tiempo, su Comisión de Negocios Constitucionales con dos miembros más: el general Mitre -que había sido electo por Buenos Aires- y el doctor Bazán, representante de La Rioja.
Sarmiento remitió los antecedentes junto con un extenso mensaje, en el que relató prolijamente los hechos y ensayó en forma de cuestionario una interesante exposición de la doctrina que les era aplicable.
“¿Está o no subvertida la forma representativa republicana de Gobierno -preguntaba- cuando un gobernador de provincia se abroga las facultades del Poder Legislativo y manda encausar y encarcelar a sus miembros por actos legislativos?"
El Ejecutivo Nacional entiende que sí, no sólo por los principios generales que definen este sistema de gobierno, sino porque la Constitución Nacional ha especificado en lo que consiste el sistema representativo republicano, creando tres Poderes independientes el uno del otro, con atribuciones distintas, dando al Poder Legislativo la preponderancia por cuanto este Poder es irresponsable, mientras que el Ejecutivo y el Judicial son responsables ante él.
¿Está o no atacado el goce y ejercicio de las instituciones locales en una provincia que, teniendo su Constitución acordada con la nacional, se encuentra con un gobernador que, por medio de decretos, declara sediciosos in fraganti delito a los legisladores que producen actos legislativos y los somete a juicio, confundiéndolos en la cárcel con criminales famosos?
El Ejecutivo Nacional sostiene que sí, porque el goce y ejercicio de las instituciones locales consiste en que cada Poder marche en la órbita de sus atribuciones, resolviéndose dentro de ella las cuestiones que puedan suscitarse.
¿Está o no un gobernador de provincia en el deber de acatar las resoluciones del Ejecutivo Nacional cuando éste lleva la intervención para garantir la forma representativa republicana de Gobierno, restableciendo a una provincia en el goce y ejercicio de las instituciones locales (artículos 5to. y 6to. de la Constitución)?
El Ejecutivo Nacional sostiene que sí, porque el presidente de la República es el jefe supremo de la Nación (artículo 86 de la Constitución) e interpreta la Constitución y las leyes, aplicándolas, sin que en ningún caso pueda ser juez de sus actos otro Poder que aquel ante quien tiene establecida su responsabilidad legal (artículos 45 y 51 de la Constitución Nacional).
¿Es o no un derecho y un deber del Ejecutivo Nacional sostener con la fuerza material el Poder restablecido por la Intervención, cuando éste sea todavía desconocido por un gobernador de provincia?
El Ejecutivo Nacional sostiene que sí, porque su autoridad no puede ser jamás burlada y porque la intervención se mantiene en pie mientras no desaparecen las causas que la motivaron.
¿Puede el Gobierno Federal intervenir para reponer a un gobernador de provincia cuando éste ha sido suspendido (no depuesto) en el ejercicio de sus funciones por el Poder Legislativo y cuando ese gobernador, hasta el momento de la suspensión, se ha mantenido en rebelión contra el mismo Poder cuya intervención solicita?
El Ejecutivo Nacional sostiene que no; primero, porque el gobernador que desconoce sus mandatos no se halla con él en relaciones regulares; luego, porque el Gobierno Federal no puede impedir, sin violar los principios del sistema representativo republicano, que la Legislatura de un Estado enjuicie a su gobernador.
El mensaje concluía con una advertencia que era un indudable golpe de efecto:
“Al cerrar este informe, el Poder Ejecutivo cree de su deber llamar la atención del Honorable Senado sobre un hecho que por sí solo bastaría para levantar bien alto sus procederes. El Ejecutivo Nacional ha sostenido en San Juan al Poder Legislativo: es decir, ha sentado allí reglas y procedimientos que le son aplicables a él mismo en sus relaciones con el Congreso de la Nación.
"Si no fuera en el ánimo del presidente de la República una convicción profunda que la base de nuestra organización política está en el respeto y acatamiento del Poder Legislativo, quizás habría dado menos importancia a los asuntos de San Juan; pero los antecedentes de nuestro país nos muestran que los grandes trastornos, las grandes convulsiones políticas se han operado siempre teniendo por principio el derrocamiento del Poder Legislativo, es decir, del Poder que más directamente representa la soberanía y la voluntad del pueblo.
"El Poder Ejecutivo Nacional cree que no debe omitirse esfuerzo para dejar establecido que, en el orden constitucional de la República, el Poder Legislativo es inconmovible y que allí donde los golpes de Estado quieran hacerlo desaparecer, allí estará la autoridad nacional dispuesta a salvarlo”(1).
(1) Mensaje al Senado, en: Informe y documentos sobre la Intervención en la Provincia de San Juan en 1868 y 1869 (Buenos Aires, El Orden, 1869), p. 14. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
Ante el Senado, como se advierte, Sarmiento expresaba sus opiniones con elevación y mesura; más, no pudo quedarse sin exhibir en otro terreno su orgullo lastimado. Dijo, pues -aunque en notas que dejó inéditas-, que convenía saber que Zavalla era un honrado tendero, estimable como particular, bien desafecto a la lectura de libros y extraño a las cuestiones de Derecho, y que su mentor Albarracín, deudo del presidente y joven recién salido de las aulas, carecía de títulos para que se le concediese a priori versación en materia constitucional(2). Sin embargo, el honrado tendero y el abogado novicio sustentaban opiniones que fueron compartidas por personas de mayor versación e indudable experiencia.
(2) Sarmiento. "Asuntos de San Juan" (Marzo 5 de 1869), en: "Obras de D. F. Sarmiento", t. XXXII, p. 23. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
La Comisión de Negocios Constitucionales dividió sus pareceres al producir despacho. En tanto que la mayoría -Aráoz, Oroño y Mitre- aconsejó el restablecimiento de Zavalla, la minoría -Bazán y Piñero- se manifestó adversa a la medida. La discusión versó principalmente acerca de si la Legislatura tenía facultades para enjuiciar al gobernador, visto que la Constitución local callaba al respecto.
La Constitución había sido dictada en 1856, época en la que el juicio correspondía al Congreso. Los partidarios de la reposición pensaban que la Legislatura sólo podía ejercer las atribuciones expresamente enunciadas, mientras los sostenedores del otro concepto creían que el juicio político es inherente a todo parlamento, pudiendo ser ejercido aún ante el silencio de la Constitución y las leyes.
El debate se inició en la sesión del 19 de Junio, con asistencia del Gabinete en pleno. Todos los Senadores estaban presentes, y formaban auditorio gran parte de los Diputados y de los miembros de la Legislatura porteña. Llenaba las galerías un público nervioso y numeroso, al cual el presidente nato del Senado, doctor Adolfo Alsina, recomendó la mayor circunspección, “en nombre del decoro mismo de Buenos Aires”.
Acto seguido, el Secretario leyó las penas correspondientes a los que se mostrasen irrespetuosos y, luego, el presidente cedió la palabra al miembro informante de la Comisión, general Mitre. Era la primera vez que Mitre hablaría en el Senado, y sabíase que iba a definir su oposición al nuevo Gobierno.
El discurso satisfizo la expectativa, pues abundó en encubiertos reproches y aún en críticas violentas. Importante desde el punto de vista político, también lo fue en el aspecto constitucional, pues encierra toda la opinión del ex presidente en materia de Intervenciones.
Mitre comenzó con un recuerdo romántico para San Juan, tan vinculada a la historia del artículo 6to., y para Aberastain, “el espectro ensangrentado que ilustra y comenta el precepto constitucional”. Entrando en materia, negó derecho al Gobierno para acudir a San Juan a los efectos del restablecimiento de la forma republicana.
“No se puede invocar el artículo 6to. diciendo que la forma republicana de Gobierno ha sido subvertida, ni intervenir por derecho propio en el régimen interno de las provincias -expresó Mitre-, sino en dos casos extremos: el primero, sería aquél en que, retrocediendo a la época anterior a la revolución, reaccionásemos contra el principio democrático de los heroicos fundadores de nuestra independencia, rompiendo el testamento de nuestros padres; el segundo, sería cuando volviésemos al punto de partida de la Constitución actual, es decir, cuando volviésemos al régimen de los caudillos irresponsables, centralizando de hecho o de derecho todos los Poderes en sus manos y anulando por lo tanto las Constituciones garantidas”.
Cuando limitaba a situaciones tan rigurosas la injerencia de oficio preceptuada por el artículo 6to., Mitre se mostraba consecuente con sus opiniones expuestas en la Convención de 1860 y su definición, la primera precisa emitida al respecto, puede considerarse reflejo genuino del pensamiento de los reformadores.
Declarada inaplicable al caso esta facultad, Mitre dijo que era procedente la intervención al efecto de la garantía al goce y ejercicio de las instituciones provinciales de que habla el artículo 5to., aunque aclarando que para proceder con este objeto se necesitaba el previo requerimiento de las autoridades locales.
Pecó un tanto de oscuro, sin embargo, en el desarrollo de su tesis, y hasta pronunció algunas frases que, tomadas a la letra, parecen contradecirla, tal como la siguiente: “este artículo 5to., de que algunos pretenden deducir una jurisprudencia extraña, no significa otra cosa que la obligación impuesta a cada provincia de arreglarse a derecho, dándose una Constitución escrita que, devolviendo al pueblo sus libertades, arrebatara a los mandones su poder usurpado”.
Sentados estos principios, pasó a estudiar la competencia del presidente y del Congreso, y ensayó al respecto una clasificación de sus respectivas atribuciones. Las de Intervenir para garantir la forma republicana pertenecían exclusivamente al Congreso.
“Esta gran facultad -que, encomendada al Gobierno Federal o, lo que es lo mismo, a los dos Poderes políticos de la Nación, sólo puede ejercerse por autorización del único Poder que tiene potestad para dar la ley- es como las armas de Rolando: deben estar colgadas y fijas en el recinto donde se dicta la ley. Sólo la representación nacional puede tocarlas; sólo en nombre de la ley pueden esgrimirse”.
En cambio, cuando se tratara de restablecer o sostener autoridades depuestas o amenazadas que hubiesen requerido su ayuda, el Ejecutivo podría Intervenir durante el receso parlamentario, garantiendo el goce y ejercicio de las Instituciones si fuese indispensable, pero a condición de someter luego sus actos al juicio legislativo.
Nadie podría negar al Congreso el derecho de obrar por medio de leyes en todos los casos en que la Constitución atribuye facultades políticas al Gobierno Federal.
Aplicadas estas doctrinas al caso de San Juan, las consecuencias saltan a la vista: la Intervención se produjo a requerimiento de autoridad constituida; interviniendo, el Ejecutivo pudo garantir el goce y ejercicio de las instituciones; el Ejecutivo usó, pues, facultades legítimas; el Congreso podía rever lo resuelto; la Legislatura carecía de atribuciones para enjuiciar al gobernador: éste debía ser restablecido...(3).
(3) Senado, sesión de Junio 19 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
El discurso de Mitre llenó toda la reunión. En las siguientes, los senadores Oroño y Zavalía abogaron por la aprobación del despacho, emitiendo conceptos que conviene destacar.
Oroño defendió el pensamiento triunfante en la Convención de 1860, apartándose de la cuestión relativa al goce y ejercicio de las instituciones que Mitre introdujo y por la que mucho sufrió un año antes. Dijo que en el régimen federativo, la no Intervención es la regla y la Intervención la excepción, por lo cual los casos en que ésta procede deben ser juzgados con criterio restrictivo.
“Es imposible admitir -añadió- que la veracidad del instrumento fundamental se haya puesto en contradicción flagrante con todos sus propósitos, armando al Gobierno, con la frase garante la forma republicana, de un poder absoluto y arbitrario para destruir toda la autonomía de las provincias a pretexto de que en unas se han tolerado fraudes en las elecciones, que en otras se ejercen influencias indebidas, que en aquélla la educación se descuida, que los Tribunales cometen injusticias y que en algunas pueden ocasionalmente producirse hechos o delitos como salteos, robos, muertes, etcétera”.
Oroño advertía cómo los acontecimientos arrastraban a los hombres por la pendiente fatal que señaló Alberdi; y con el propósito de que se eludiesen las desviaciones apuntadas, declaró que únicamente el Congreso podía disponer Intervenciones para garantir la forma republicana y que las facultades del Ejecutivo se ceñían a disponerlas en los otros casos del artículo 6to. y sólo mientras aquél se hallara en receso(4).
(4) Senado, sesión de Junio 30 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
Zavalla reforzó estas ideas, reproduciendo y ampliando la tesis con la que en 1859 había reivindicado para el Congreso la facultad de participar en las Intervenciones: el texto autoriza a intervenir al Gobierno Federal; esta frase designa el Organismo formado por los tres Poderes; la misma Constitución lo enuncia inequívocamente al encabezar con ella el título primero de su segunda parte y al dividir ese título en tres secciones, rotuladas cada una con los nombres de los Poderes que constituyen dicho Gobierno: Legislativo, Ejecutivo, Judicial(5).
(5) Senado, sesión de Julio 15 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
El despacho de la mayoría fue combatido sobre todo por los ministros. Inició la impugnación Vélez Sársfield, y lo siguieron Varela y Avellaneda. Con su incurable socarronería cordobesa, Vélez Sársfield pidió la indulgencia del Senado por los defectos propios de la edad que se advertirían en su exposición, máxime en esa vez en que tenía que lidiar con un hábil, joven y soberbio Senador de la raza de Aquiles.
Sostuvo que el Ejecutivo había procedido correctamente al intervenir por requerimiento de la Legislatura en una provincia donde estaba destruida la forma republicana. Vélez Sársfield conceptuaba fácil definir este concepto.
“República quiere decir pueblo; forma republicana representativa, significa que el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes; y desde que estos representantes no pueden llenar su oficio, está acabada la forma republicana representativa, diferente del Gobierno despótico, como en la Turquía, del Gobierno aristocrático como antiguamente en Venecia y del Gobierno monárquico como hoy en toda la Europa”(6).
(6) Senado, sesión de Junio 22 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
El ministro Varela discutió, entre otros puntos, las facultades de los Poderes y declaró que el Ejecutivo podía intervenir por sí solo en cualquiera de los casos previstos por el artículo 6to., aún estando reunido el Congreso, pero no descendió a expresar los fundamentos de su peregrina tesis(7).
(7) Senado, sesión de Junio 28 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
La verdadera réplica estuvo a cargo del ministro Avellaneda, cuyo discurso, Groussac presenta como modelo de exposición doctrinal, sabia dialéctica y estilo sobrio y fuerte, que nunca fueron superados si acaso igualados en la tribuna argentina(8).
(8) Paul Groussac, "Los que pasaban" (Buenos Aires, Jesús Menéndez, 1919), p. 190. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
“Apercibo a la Comisión -anunció el orador arrogantemente- para que defienda su proyecto, y prevengo a la Cámara que voy a destruirlo”.
Sostuvo que la facultad de Intervenir no había sido atribuida a ninguno de los Poderes, porque debía ser ejercida por cada uno de ellos en distinta forma y diversa medida. Enunció el concepto novedoso y exacto de que el Poder Judicial interviene silenciosa pero permanentemente en la vida interior de las provincias, ya resolviendo cuestiones suscitadas por el interés privado, ya ejecutando con sus fallos la autoridad de la Nación: mediante esta injerencia sigilosa, se cumple la supremacía de la Constitución y leyes nacionales, de modo que no pueden ser violadas respecto de ningún hombre las declaraciones, derechos y garantías que aquélla consigna.
Aparte de la Intervención judicial, está la Intervención política del artículo 6to.. Avellaneda sostuvo que esta intervención no corresponde originaria y exclusivamente al Congreso pues, de ser así, figuraría entre las facultades que la Constitución le confiere de manera explícita y especial. No siendo originaria de ese Poder, había que analizar su propia índole para saber cuál es el competente.
“¿De qué se trata en los casos de Intervención regidos por el artículo 6to.? Se trata de obrar enérgica, activa, poderosamente. Se trata de obrar en presencia de peligros inminentes, cuando el enemigo armado invade nuestras fronteras o cuando estallan disturbios domésticos que, tomando crecimiento, pueden tal vez poner en peligro la existencia y la suerte misma de la Unión.
"Ahora bien; yo digo que cuando se trata de obrar, y de obrar bajo las condiciones más rápidas de ejecución, la acción corresponde natural y forzosamente al Poder público que las Constituciones han establecido con este objeto, es decir, al Poder Ejecutivo. Así, la intervención es, bajo esta faz, una atribución del Poder Ejecutivo, sin que esto importe de manera alguna invadir la facultad del Congreso.
"El Poder Ejecutivo debe, pues, Intervenir y obrar interviniendo, pero la acción del Poder Ejecutivo necesita medios para producirse y, estos medios, son, sin figuras de retórica, las verdaderas armas de Rolando que se hallan colgadas en este recinto. Los medios son la movilización de las milicias y la votación de los recursos: grandes y poderosos medios que tiene el Congreso para asociarse a las intervenciones y completarlas”(9).
(9) Senado, sesión de Junio 30 de 1869. // Citado por Luis H. Sommariva. “Historia de las Intervenciones Federales en las Provincias” (1931), tomo I, capítulo IX: “La Cuestión San Juan”. Ed. El Ateneo, Buenos Aires.
En la reunión del 1 de Julio, sexta de las que el Senado consagró al asunto, el proyecto de la mayoría fue rechazado por negativa de quince votos sobre veintisiete emitidos. Los principales antagonistas fueron Mitre y Avellaneda.
En lo referente a uno de los tópicos más importantes del debate, el de las facultades de los Poderes, las opiniones de ambos marcaron aparentemente la mayor contradicción, pues en tanto que el primero sostuvo la competencia del Congreso, el segundo bregó por la del Ejecutivo.
Pero ahondando un poco el análisis y leyendo atentamente ambos discursos, se puede advertir que hubo un punto de coincidencia: Mitre quiso -sobre todo- que la Intervención para garantir la forma republicana, incumbiera exclusivamente al Congreso y no se opuso de modo sistemático a que el Ejecutivo obrara de propia autoridad, tratándose de invasiones o sediciones, conforme él había obrado en Corrientes y Catamarca el año 1862, prescindiendo del Congreso reunido; Avellaneda pretendió, sobre todo, que el Ejecutivo actuase por su sola cuenta en los casos urgentes, que son los de invasión y sedición.
Así las cosas, Sarmiento resucitó el debate, complicándolo. Su irrefrenable impetuosidad, contenida mientras duraron las discusiones del Senado, estalló tan pronto como éstas tuvieron fin.
Al día siguiente de concluidas, "El Nacional" inició la publicación de un largo estudio escrito por el presidente. Deseaba éste demostrar que la Intervención, a los efectos de la garantía de la forma republicana, puede ser decidida por el Ejecutivo.
A tal objeto, recordaba que la Constitución coloca en un mismo grupo a las intervenciones para repeler invasiones exteriores y para garantir la forma republicana. Cuando el Paraguay invadió a Corrientes, el Ejecutivo -según Sarmiento- cumplió con el deber impuesto por el artículo 6to., sin que el Congreso lo autorizase, puesto que no se hallaba reunido. Sólo más tarde intervino el Congreso, aumentando las fuerzas de tierra y agua y votando fondos para mantenerlas. Cada Poder obró por propio juicio, independiente del otro.
Si el Congreso hubiese suprimido el Ejército y la Escuadra, el Ejecutivo se hubiera visto imposibilitado para proceder con elementos propios; pero si en esa situación se formaran batallones de voluntarios, que se armasen y mantuviesen por su cuenta sin gravar en nada a la Nación, el Ejecutivo podría aceptar sus servicios y llevar adelante el propósito de repeler la invasión extranjera, y los jueces podrían por su parte juzgar y condenar como traidores a los que se hubiesen incorporado a los enemigos.
Sarmiento olvidaba un detalle fundamental: que ni Ejecutivo ni Congreso habían conceptuado caso de intervención la acción bélica que llevaron a Corrientes, “para repeler invasiones exteriores”, con lo que dejaron de lado el texto constitucional y dieron la razón a la protesta de Mármol, expresada al redactarse ese texto.
Citado por Sarmiento, el caso adquiría personalidad y facilitaba la afirmación de consecuencias que convenían a su tesis, cuales eran las de que cada Poder obra según su juicio y criterio propios, sin que ninguno tenga derecho de inmiscuirse en las atribuciones de otro.
Si tal era el procedimiento aplicable a las intervenciones para repeler invasiones exteriores, Sarmiento decía que era análogo el acomodable a las que se proponen garantir la forma republicana, que el texto constitucional cita en el mismo lugar que aquéllas, agrupándolas en una sola cláusula.
Una diferencia podría argüirse, considerando que al primer caso lo define un hecho claro y objetivo, imposible de discutir, mientras que en el segundo resulta más difícil precisar el hecho originario, porque supone una definición categórica de la forma republicana y una exacta interpretación del caso ocurrente; pero Sarmiento desechaba la distinción, estableciendo simplemente que la forma republicana no es una cosa elástica que se preste a ensancharse o a estrecharse a gusto del país que la adopte, sino que tiene caracteres fijos e inmutables, tal como una religión, la Católica por ejemplo.
La frase forma republicana -expresaba Sarmiento- alude a “un sistema universalmente conocido, invariable, incontrovertible en sus principios, como el catolicismo en sus dogmas”. Y concluyó por decir que procedía la intervención sólo cuando esa forma fuese violada, “por una sedición que, derrocando las autoridades constituidas, las suplante con otras que no respondan a los principios del sistema republicano o, ya por un avance de uno de los Poderes que destruya alguno de los otros que son esenciales a ese sistema”(10).
