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Reformas en la Administración indiana: el Virreinato

- Los momentos preliminares

Mientras se sucedían los acontecimientos internacionales se desarrollaba en las autoridades españolas una doble serie de preocupaciones respecto de las posesiones del extremo Sur americano, las que guardaban estrecha relación con la situación internacional.

Una de estas preocupaciones consistía en establecer cuál era el mejor sistema para mejorar la Administración indiana, eliminando los defectos y vicios acumulados a través del tiempo y que significaban escollos al desarrollo de las colonias y perjuicios para las Arcas reales.

La otra era determinar cuál sería la estructura política más adecuada a las necesidades del Río de la Plata y a las amenazas que se cernían sobre esta región.

Dentro del primer género enunciado, el gabinete real se orientó a la aplicación en América del sistema de las Intendencias, ya impuesto en España. En 1764 se ensayó tímidamente el sistema en Cuba, aunque debe tenerse presente la gran importancia que la isla tenía en ese momento para la prosperidad y la defensa del Caribe y de Nueva España.

En las manos del flamante Intendente de Real Hacienda y Guerra se concentraron todos los poderes en materia fiscal, pero no se le dieron poderes políticos. José de Gálvez -una de las figuras más interesantes de la España ilustrada- tuvo en sus manos el futuro de la institución cuando fue designado -en 1765- Visitador de Nueva España, con poderes semejantes a los del mismo virrey.

Tres años después proyectó el régimen de Intendencias para el virreinato mexicano, al que dividía en diez Intendencias territoriales, agregando una Intendencia General de Ejército y Hacienda. El proyecto tendía a la moralización de la Administración de Justicia y al ordenamiento de la Administración General y, especialmente, del ramo de la Real Hacienda.

Al año siguiente se ordenó establecer las Intendencias en Nueva España, pero la medida encontró suficientes objeciones como para que la creación del Virreinato del Río de la Plata se postergara.

Pero el interés ministerial se volvió hacia el Sur del continente, donde el ritmo de las reformas y las necesidades locales creaban el campo adecuado para la aplicación de la nueva institución junto con las derivadas del nuevo régimen comercial: Aduana y Consulado.

Si desde que promedió el siglo XVIII las autoridades madrileñas estuvieron preocupadas por el Río de la Plata de una manera nueva y más intensa, desde 1770 comenzaron a pensar en modificar la organización político-institucional de la región y la índole de sus relaciones con el Virreinato del Perú.

- El Fiscal Acevedo

Las dificultades de gobierno originadas por la distancia entre las provincias sureñas y Lima se habían hecho evidentes en los conflictos con los portugueses, en las campañas chaqueñas y en otros cien problemas.

En Junio de 1770, el Fiscal de la Audiencia de Charcas, Tomás Alvarez de Acevedo, produjo un Informe sobre la situación administrativa del Tucumán que era lapidario. Como la Audiencia le pidió que sugiriese soluciones, Acevedo, a principios del año siguiente, propuso separar a Buenos Aires, Tucumán, Cuyo y Paraguay de la dependencia de Lima y constituir a la Ciudad de Buenos Aires en cabeza de las jurisdicciones separadas convertidas en Virreinato y en sede de una nueva Real Audiencia.

Señalaba además otros defectos del Gobierno existente: la enorme extensión de la Provincia del Tucumán, con siete ciudades; las excesivas facultades de los gobernadores en materia de la Real Hacienda, lo que dificultaba su control; y la falta de sede fija y de asesor letrado del gobernador del Tucumán.

La Audiencia aprobó el dictamen del Fiscal y lo elevó al Consejo de Indias. Este, siguiendo su antigua tradición, optó por pedir nuevos Informes sobre el asunto al virrey del Perú y al gobernador de Buenos Aires.

Mientras las comunicaciones se cursaron y los Informes se prepararon, el enérgico dictamen de Acevedo pareció relegado al archivo, como tantos otros. Los consultados tardaron años en enviar la respuesta.

La del virrey del Perú, Manuel de Amat y Junient, llegó en 1775 y merece considerarse: aprobaba el Informe de Acevedo pero -contemplando el aspecto económico/financiero del proyectado virreinato- concluía que carecería de Rentas propias suficientes si no se le agregaba la Capitanía General de Chile que, con sus minas, podría sostener las finanzas virreinales.

Amat y Junient dejaba pendiente pronunciarse sobre la sede capital, lo que aprovechó el Cabildo de Santiago de Chile para pedir para su ciudad tan señalado privilegio.

La contestación del gobernador Juan José de Vértiz y Salcedo, empeñado en campañas militares y otros problemas, llevó a Madrid -en Octubre de 1776- cuando todo estaba resuelto ya, porque los asuntos internacionales no seguían el mismo ritmo suave de las consultas del Consejo de Indias.

- La opinión de Pedro de Cevallos

En Junio de 1776 se había decidido expedicionar contra los portugueses en América en represalia por sus ataques contra el Puerto de Río Grande. Pedro de Cevallos, uno de los más prestigiosos generales que entonces tenía España, fue consultado sobre la táctica a seguir -en razón de sus antecedentes rioplatenses- y los efectos de su dictamen fueron el atribuirle el mando europeo de la expedición.

Destaca Gil Munilla que en su Informe, Cevallos sugirió que el jefe de la expedición fuera a la vez que jefe militar el jefe político de la jurisdicción para evitar controversias y malentendidos que comprometieran la empresa y que ese mando político se extendiera al Paraguay, Tucumán, Santa Cruz, Potosí y Charcas porque con todas ellas “confinan las posesiones antiguas y las usurpaciones modernas de los portugueses”(1).

(1) Citado por Octavio Gil Munilla, “El Virreinato del Río de la Plata en la Política Internacional” (1949), p. 375, Sevilla.

El Informe de Pedro de Cevallos fue un providencial rayo de luz que iluminó al rey y a sus asesores más inmediatos. Trajo a la memoria seguramente las semienvejecidas consideraciones sobre la conveniencia de crear el Virreinato del Río de la Plata; la sugerencia de incorporar el mando político al militar encontraba en ello un adecuado vehículo; y la propuesta de extender la jurisdicción de la nueva autoridad a los territorios del Alto Perú proveía la solución económica buscada por Amat y Junient en la unión con Chile, pero que ahora era resuelta en coincidencia con las exigencias estratégicas del momento internacional, circunstancias de las que el virrey había prescindido en su Informe.

Muy pocos días después el rey, personalmente, con José de Gálvez y Gallardo y los ministros más allegados al monarca, adoptaron la decisión de crear el Virreinato del Río de la Plata con los límites propuestos por el veterano general a quien, unificando los mandos como él proponía sin suponer las consecuencias, se le invistió reservadamente con el carácter de Virrey.

Posteriormente se informó al Consejo de Indias y a las autoridades interesadas de América.

- Las causas de la creación del Virreinato

Mientras gobernaron en la Península los soberanos de la Casa de Austria, sólo hubo en América dos virreinatos: el de Nueva España (México), creado en 1535; y el del Perú, erigido en 1544.

Los Borbones procedieron a la subdivisión del territorio americano y crearon dos nuevos virreinatos: el de Nueva Granada (1718) y el del Río de la Plata (1776).

La creación del Virreinato del Río de la Plata respondió al plan de reformas trazado por los reyes Borbones -particularmente Carlos III- destinado a mejorar los territorios de ultramar con una nueva organización administrativa y legal.

Diversas razones, tanto externas como internas, constituyen las causas de la creación del Virreinato del Río de la Plata. Podemos resumirlas de la siguiente manera:

1) Externas
a) El peligro portugués. Las cuestiones de límites con Portugal por la posesión de la Colonia del Sacramento habían alcanzado las proporciones de una grave amenaza para los dominios hispanos del Río de la Plata. Para terminar con la expansión territorial del enemigo, el rey Carlos III dispuso jerarquizar la Gobernación de Buenos Aires y transformarla en virreinato.
b) Amenaza extranjera contra la Patagonia. Ingleses y franceses merodeaban por las costas patagónicas, muy aptas para las actividades pesqueras; además, navíos de esas naciones habían intentado ocupar las Islas Malvinas.

La vigilancia de esas desoladas regiones no podía hacerse desde Lima y tampoco las autoridades españolas de Buenos Aires contaban con medios adecuados.

2) Internas
a) La gran extensión territorial y el aumento de la población. Los territorios que luego formaron el Virreinato del Río de la Plata -hasta su creación dependientes del Perú- comprendían las gobernaciones de Buenos Aires (con la Patagonia), Paraguay, Tucumán y Cuyo (separada de la Capitanía General de Chile); además, Potosí, Charcas, Cochabamba y La Paz.

Estos inmensos territorios constituyen hoy la República Argentina, Uruguay, Paraguay, Bolivia y Río Grande (Brasil).

La enorme extensión hizo necesario establecer una autoridad propia, que gobernara independiente del virrey del Perú. Por otra parte, Buenos Aires y la zona ribereña había duplicado la población en un lapso de treinta años.

b) La evolución económica. Con el aumento de la población se produjo en Buenos Aires un incremento económico, beneficiado por las franquicias que concedían esporádicamente los reyes Borbones.

Se elevaron los índices de la exportación de cueros y surgieron establecimientos destinados a salar la carne; la evolución también se extendió a otras ciudades.

Era evidente que la dirección político-económica se orientaba -en el siglo XVIII- hacia Buenos Aires, ubicada en situación de privilegio para el comercio con Europa. Esta prosperidad económica aseguró la creación del virreinato, pero también levantó muchas protestas en Lima, cuyos comerciantes veían lesionados sus intereses.

c) Insuficiencia administrativa. La gran extensión territorial y las dificultades de las comunicaciones causaban serios perjuicios a las actividades administrativas, particularmente judiciales.

El virrey del Perú estaba radicado en Lima y la Audiencia en Charcas; por otra parte, Cuyo estaba separado de Chile por el imponente macizo andino. Esto favoreció la inercia de la Justicia, por cuanto debían acatarse los fallos de los magistrados menores -generalmente incapaces- cuyas sentencias eran prácticamente imposibles de apelar.

- Cevallos en el Río de la Plata. El virreinato provisional

Debido al conflicto con Portugal y ante las noticias alarmantes procedentes de Buenos Aires, el monarca español creó provisionalmente -1 de Agosto de 1776- el Virreinato del Río de la Plata y designó en el cargo a Pedro de Cevallos, quien antes había sido gobernador de las citadas provincias.

Zarpó de Cádiz en Noviembre de ese año, al frente de una poderosa armada de ciento dieciséis embarcaciones y unos nueve mil hombres. Luego de desalojar a los portugueses de la Banda Oriental, Cevallos se trasladó a Buenos Aires para tomar posesión de su cargo.

Diversos problemas demoraron la salida de la expedición mientras el rey la urgía ante el temor de que los ingleses llegaran a dominar la rebelión norteamericana y que sus aliados franceses -deseosos de desquitarse de la guerra anterior- provocaran un conflicto general en el que las perspectivas españolas no eran tan seguras como las del “conflicto controlado” contra Portugal.

En Noviembre de 1776 se hizo a la mar la expedición más grande salida de un puerto europeo para América: 115 buques tripulados por 8.500 hombres y transportando un ejército de 9.500.

El plan del Virrey era apoderarse de Santa Catalina y de allí atacar Río Grande mientras el gobernador de Buenos Aires, general Juan José de Vértiz y Salcedo, acumulaba elementos y tropas en Montevideo y desde allí avanzaba hacia el Norte y controlaba la plaza-fuerte de Colonia.

Pedro de Cevallos ocupó Santa Catalina y todas sus fortificaciones sin mayor resistencia. Planeó enseguida el ataque conjunto con Vértiz a Río Grande, pero las pésimas comunicaciones navales de aquella época impidieron la oportuna coordinación del plan.

Cevallos se dirigió entonces a Montevideo, desconfiando de las condiciones militares del gobernador Vértiz. Reunió todas las fuerzas y cercó Colonia que -ante tamaño despliegue- se rindió en tres días. Inmediatamente arrasó las fortificaciones y luego comenzó a reconcentrar sus tropas para marchar por tierra a Río Grande.

La campaña había tenido, pese a los inconvenientes, un desarrollo relampagueante, y Cevallos se preparaba para la segunda parte pensando seguramente en su viejo plan de quince años antes para acabar con el dominio portugués pero, una vez más, la diplomacia interpondría sus oficios.

El 27 de Agosto de 1777 llegó al Plata la noticia del Convenio de suspensión de hostilidades firmado en Junio. En Octubre se firmó el Tratado de San Ildefonso, preliminar del Tratado de El Pardo de Marzo de 1778, que fijaría los límites definitivos entre las posesiones portuguesas y españolas.

El fracaso del proyectado ataque a Río Grande tuvo entonces sus frutos negativos, pues aquella región quedó para siempre en manos de Portugal. España, sin embargo, había logrado un triunfo importante: alejar -también para siempre- a su rival del Río de la Plata, asegurándose el dominio exclusivo de sus dos márgenes.

No era éste el único triunfo español, sin contar el efecto sobre la opinión mundial: había logrado aislar a Portugal en la lucha, manteniéndola separada de Gran Bretaña, y aún había logrado mantener ese aislamiento en la Convención de paz. El asunto se había resuelto entre España y Portugal, sin que los aliados de ambas complicaran el panorama.

Por entonces, Francia ya se había decidido por la guerra de revancha contra Gran Bretaña. Carlos III -cerrado su litigio con Portugal- también iba a tomar parte en esa guerra aunque tardíamente, pero ahora daría frutos su política internacional. Esta vez sería Portugal espectador de los apuros de su pasiva aliada británica. Por primera vez en un siglo la diplomacia española había logrado un triunfo trascendente.

- ¿Virreinato provisorio o definitivo?

Cuando se creó el Virreinato del Río de la Plata no se especificó si la creación era provisoria o definitiva. Largas discusiones han seguido hasta hoy sobre el carácter atribuido al nuevo virreinato.

Quienes, como Emilio Ravignani, opinan por la provisoriedad, se atienen a que se le otorgaba a Cevallos el carácter de virrey “por todo el tiempo que V. E. se mantenga en esta expedición” y en el hecho de que las Instrucciones preveían que -concluida la expedición- el Gobierno de las provincias involucradas en el virreinato quedarían “en los términos que han estado hasta ahora”.

El historiador español Octavio Gil Munilla se inclina por la tesis de la creación definitiva, aunque advirtiendo cierta condición impuesta por la situación internacional. Si la expedición fracasaba, o si Gran Bretaña ponía impedimentos, podía darse un paso atrás dejando todo como estaba, sin desdoro para la Corona.

Opina también que los actos de gobierno de Cevallos, inmediatamente posteriores al fin de la campaña, carecerían de sentido si no contase con la permanencia del virreinato y la anuencia real para ello.

Sea de esto lo que fuere, lo cierto es que Cevallos -en Julio de 1777- propuso al rey que el virreinato permaneciera y pocos días después prohibió la salida de metálico hacia el Perú y luego dispuso la libre internación de las mercaderías entradas por Buenos Aires.

El gabinete real, que había ocultado la creación del virreinato al Consejo de Indias hasta Junio de 1777, no pareció dudar ante la propuesta de Cevallos y el 20 de Octubre de 1777 dio carácter definitivo al Virreinato del Río de la Plata.

El Tratado Preliminar de Paz estaba ya aprobado. La escuadra, inactiva, debía regresar. El prestigioso general ya no era necesario en Sudamérica y podía serlo en Europa. Además, sus relaciones con el gobernador de Buenos Aires eran tirantes, tanto como lo habían sido con el Jefe de la escuadra.

Pese a su ejecutividad como gobernante, el rey ordenó su regreso y dispuso que le sucediese -como segundo virrey del Río de la Plata- Juan José de Vértiz y Salcedo.

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